▲筆者認為台灣須把過去在國安外交的事務官中種種「兩岸高於外交」的政策慣性徹底根除。（圖／記者季相儒攝）
●作者／賴怡忠
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美日台合作，是三個雙邊合作，還是台灣與美日同盟的雙邊合作？
現在這個三角關係，可能是台灣最關鍵的大國關係網絡。套句美台商會總裁韓儒伯的說法，「更可能會成為台美與台日這兩組雙邊關係的力量倍增器（amplifier）」。但在執行時馬上會遇到一個關鍵問題：美日台合作是台美日三國就某些議題展開合作，還是台灣與美日同盟的雙邊合作？
前者相對簡單，因為可以直接選一些比較不具敏感性或是爭議性的議題展開合作互動。但我相信這不是台灣意圖啟動美日台三方合作，引介台美日三角關係進入台海戰略管理的初衷。畢竟為互動而互動，為了對外呈現美日台三角而硬鋪一個三方合作的場子，這會使這個三角關係無法永續。但如要能啟動後者，前提是美日願意以同盟方式與台灣展開互動與合作，這使得台灣掌握的權力變得很有限。
此外，如果要發展台灣與美日同盟的雙邊互動，台灣就有必要主動與經營美日同盟的管理者提出自己的主張，並提醒對方如何從美日同盟的角度看待台美與台日關係。
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這裡會牽涉到三個動作，第一是台灣與美日同盟管理者的互動，包括其處理美日二加二會議的單位。台北也須建構台灣與美日安全保障協商會議（Security Consultative Committee）、美日安全保障小組會議（Security Subcommittee）的關聯。
第二與第三則是台灣對美國處理台美雙邊關係，以及對日本處理台日雙邊關係的管理者之溝通。後兩者在於透過溝通使美日同盟成為台美與台日關係管理的因素之一，使台美與台日這兩個雙邊關係不會一昧被中國因素支配。
▲美台商業協會會長韓儒伯（左）。（圖／記者陶本和攝）
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在戰略上，這也是意圖使美日台關係出現「美日同盟加台灣」的效果。但在十七年前卻不存在將這個想法付諸實踐的空間。當時美日同盟的最主要關切，在地域上是北韓問題，其同盟管理還因為日本憲法的限制，針對1997年「美日同盟新指針」以「周邊事態」方式含括台灣的發展，更在日本國會成為爭論話題。時任自民黨幹事長的加藤紘一與當時官房長官對此的不同講法就是一例。當台灣是否含括在美日同盟的範圍，在日本內部都還有爭論時，發動美日同盟加台灣的時機就還沒到。
如果看美國推動其亞太同盟整合的發展來看，美日澳三方非正式的二加二會議是在2003年展開，但直到2007年才正式出現美日澳三方會議，成為美國推動其亞太雙邊同盟整合的首例。之後歐巴馬政府持續在亞太區域推動以「美日同盟」為主軸的三邊合作關係，包括美─日─韓、美─日─印度等。
在這個新倡議下，日本與澳大利亞的雙邊安全合作、以及日澳印三邊合作等，也出現進展。重要的是，雖然這些在性質上是三邊合作，但明顯是以美日同盟為核心推動的「美日同盟加一」。這個發展也顯示台灣在推動美日台方三方合作的路徑，可能還是要遵循「台灣與美日同盟」的雙邊關係會比較容易達標。
有趣的是，美國推動其亞太同盟的內部合作，把其雙邊同盟擴大為三邊，甚至是多邊的安全合作關係，是在歐巴馬政府第一任時期（也剛好是希拉蕊任國務卿，由坎貝爾擔任亞太助卿的時候），但台灣卻是高唱「兩岸高於外交」的馬政府時代。當時台灣對日關係出現「兩岸合作保釣」的疑慮，還多次與日本海上保安廳船隻展開水砲戰。這與美國推動雙邊同盟整合、雙邊安全合作多邊化的趨勢背道而馳。
如果說扁政府時代想要推動美日台合作的想法，透過引進美日同盟以改變對台相對不利的美中台、日中台等三角架構，似乎在時序上有些過早。馬政府時代卻因其親中反日的意識形態，導致台灣錯失這樣的機會，還因推動兩岸軍事互信，以及姑息台灣退將公開且頻繁地前往中國，使得美台互信持續探底，也讓中國認為可以對台灣施加更多壓力。習近平在2013年於雅加達公開對蕭萬長說「兩岸政治分歧不能一代傳一代」的公開恫嚇，與這個戰略背景脫不了關係。
雖然台灣推動這個倡議似乎過早，但在美、日等有志之士戮力同心的倡議下，這個構想開始在美國的日本政策圈，以及日本的對美關係圈開始生根。由於這兩個圈子彼此互動頻繁，這個想法逐漸取得美日政策圈主流的認可。包括日本前駐泰大使岡崎久彥、美國前副國務卿阿米塔吉、前國安會亞太資深主任葛林等，都對這個構想相當支持。岡崎久彥大使不僅在日本多次提到台灣對日本的戰略重要性，也積極透過其主持的岡崎研究所，與台灣智庫和美國的日本政策專家們，多次就如何推動美日台三方合作舉行研討會。
在美、日的中國通們對此倡議極端拒斥的情形下，當時會議多像是傳教士對政策圈人士的講道會或是說明會。接受這些「講道」的多是當時的年輕官僚或是資淺政策幕僚。但在十多年後日美政策環境出現改變，當時這些中級官員與幕僚們之後也登上高位後，這樣的構想逐漸出現實踐的空間。
▲川普政府發表國安報告，根本翻轉了過去四十年來的美國對中戰略。（圖／達志影像／美聯社）
韓儒伯建議日本仿造美國國防組改以有效發展台日安保合作
歐巴馬政府在第一任時，在亞太助卿坎貝爾發動的面向亞洲（Pivot Toward Asia）之策略下，推動整合美國的亞太雙邊同盟關係。雖然坎貝爾於歐巴馬第二任時不再續任官職，但歐巴馬第二任卻出現逐步調整對台政策，把美台與美中關係分開的趨勢。這意味著美國對台關係不必然是美國對中關係的次關係。
華府當時也開始多次提醒言必稱「台灣不做美中關係麻煩製造者」的馬政府，美台關係有其與中國無關的自我邏輯與必要性。只是當時奉行「兩岸高於外交」，以為搞好兩岸就可以搞定美國的馬政府，對華府的呼籲置若罔聞。直到蔡政府上台後才看到台灣對這個呼籲有較正面回應。
之後川普政府發表國安報告，根本翻轉了過去四十年來的美國對中戰略。川普嚴肅面對美中競爭的實質，甚至還發動了在經濟、科技等領域的競爭，決定對中國銳實力國際滲透展開反擊。在這個框架下架構的印太戰略，提出了美國要對焦中國展開長期競爭，美國就更以不同方式看待台灣。美台關係在此不僅要單獨看待，台灣更是美國與中競爭的最關鍵前線，甚至會是對中競爭的成敗關鍵。
在這個框架下，美國更願意傾聽台灣對雙邊關係發展的建議/抱怨，想要台美關係能擺脫美中關係挾持的主張，就會得到更善意的對待。特別是牽涉到華府官僚組織面，因為這是美國可以操之在己處理的。
薛瑞福把台灣從主管中國副助卿的轄區，移置主管東北亞的副助卿之轄下，在操作上可以免除官僚慣性對台美關係所造成的問題。不論台灣歸在哪個副助卿轄下，提升台美關係中國一定會抱怨。而對中副助卿的主要任務是處理好美國對中關係，自然會把任何提升台美關係的要求，視為要以傷害美中關係為代價的麻煩。如果對台關係歸在對中副助卿轄下，為了避免台灣成為美中關係的變數，就會對提升台美關係的作為消極以對。
但如果是東北亞副助卿來看待台美關係時，因為這對處理美日關係有一定幫助，對美國其他區域同盟或是夥伴也不是個負面因素。因此對提升台美合作的建議在態度上就會比較積極。這因不同組織隸屬所帶來的態度變化，對於尚缺乏堅實制度的台美關係經營來說，影響就遠比美國其他具歷史與規模的同盟關係更深遠。
正是在知道機制所可能帶來的影響，美台商會總裁韓儒伯日前在一場「2049計畫」主辦的美日台會議上就公開建議，日本可以參照薛瑞福的嘗試，也展開內部對台灣與中國的官僚管理機制變革，以正視中國的影響，並有效增進對台關係。
由於薛瑞福正是當時美國對日政策圈的一員，也與岡崎久彥大使及岡崎研究所等熟識，而其對五角大廈的組改作為，與先前台美日會議中有關對台政策的處理建議方向相當一致，只是過去直接談美日台，現在則是透過印太戰略逐步落實。
▲在對美關係與對日關係上，如何有意識地運用日本與美國來增進對美及對日關係，更是讓台美日三角關係如何具體化到三方合作的關鍵。（圖／總統府提供）
台灣反而是這三方最需進行戰略內省的國家
與十九年前相比，現在台灣戰略圈講美日台說得震天價響，但台灣本身才是對何謂美日台三方合作最需要戰略自省的國家。
首先，如果對推動美日台的戰略概念有承諾，且不願讓台灣在認知上回到與中國爭奪對美日關係的軌道上，對美與對日關係的分析就不能固守在美中台與日中台的架構。美日台三角關係中，只把中國視為一個會影響台日與台美關係的因素；和把中國視為台美、台日互動架構一部分的美中台、日中台三角關係，是非常不同的。
其次，在對美關係與對日關係上，如何有意識地運用日本與美國來增進對美及對日關係，更是讓台美日三角關係如何具體化到三方合作的關鍵。民進黨政府在第一任時，在運用對美關係以促進對日關係上有些許進展，但在運用對日關係以協助對美關係上則沒有效果。
會有這樣發展的因素固然很多，但當時台灣處理對美與對日關係，在外交體系是屬於兩個不同團隊。因為種種歷史與組織的原因（例如日本屬亞太司，美國屬北美司），彼此很少溝通。加上處理對美關係的外交菁英，對台日關係在對美事務可以扮演什麼角色也心存遲疑，也因日常業務的慣性，使其對美國的對日政策缺少關注，本身對當時美日同盟的進展也不甚了解，其對美業務仍以美中台三角架構的視角看待。這些都對台灣整合其對美日關係的管理產生障礙。以致於在扁政府後期，因對美關係已經變得十分惡劣，彼此互信不足，就算當時日本的安倍首相願意幫忙，整體情勢也變得很難處理。
如果要避免當年問題再度出現，台灣不僅要有意識地將對日與對美關係經營進行整合，仔細研讀美國對日以及日本對美政策演變的軌跡，並爬梳其政策人脈關鍵。台灣更要在台海議題的討論上積極引入美日同盟，使其成為美、日與其他國際談論台海維和政策的重要因素，同時主動尋求與美日同盟發展機制合作。更重要的是，台灣須把過去在國安外交的事務官中種種「兩岸高於外交」的政策慣性徹底根除，包括會為了擔心中國反應，而有意降低與日本互動頻率以及延緩與美日同盟發展合作的想法等。
最後，是否可考慮利用薛瑞福對國防部組改的契機，讓台灣的外交與國安、情報體系也有類似變革，幫助台灣更有效處理對美日關係，以及發展台美日三方合作呢？
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