▲聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議（COP26）日前於英國舉行，會議聚焦在2050達成淨零碳排放。（圖／路透）
● 周治邦／臺灣大學國家發展研究所兼任教授
日前舉行的聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議（COP26），呼籲各國承諾2050年達成淨零碳排放。然而，聯合國於11月9日卻表示，這些承諾恐無助於減緩全球暖化，並呼籲各國在十年內大幅減少溫室氣體排放。聯合國為何如此悲觀？過去我國在減少溫室氣體排放有何成果？我國採取何種政策才能呼應聯合國的訴求？以上問題值得一併討論。
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過去30年全球溫室氣體排放呈增加趨勢
1997年的「京都議定書」是全球致力於減少溫室氣體排放的較早協議。此協議將六種溫室氣體換算為二氧化碳當量，並要求各締約國在2008年至2012年間，五年排放的平均值要比1990年減少5.2 %。然而，下圖顯示全球1990年至2019年間二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化二氮（笑氣）（N2O）及氟化氣體（F-gas）等溫室氣體的排放，卻都呈現逐年增加的趨勢。
以全球化石燃料二氧化碳（fossil CO2）排放量為例，由1990年的227億噸（22.7Gt），增加為2019年的380億噸，增加幅度為67.6%;除了歐盟（含英國）減少25.1%外，日本、美國、印度及中國則各增加0.4 %、0.8 %、340 %及380 %。而此五強權在2019年的排放量佔比則分別為8.7 %、3.0 %、13.4 %、6.8 %及30.7 %。因此，未來全球溫室氣體排放能否大幅減少，取決於佔比最多的中國及美國。
▲1990至2019年全球溫室氣體排放。（資料來源／Emissions Gap Report 2020, UNEP）
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淨零碳排目標違反經濟學原理
根據經濟學原理，當溫室氣體排放量很大時，降低一單位排放所增加的好處會超過增加的成本。然而，隨著溫室氣體排放量逐漸減少，到了某一個臨界點會出現降低一單位排放量，所增加的好處恰好等於增加的成本。這意味著，超過這個臨界點，會出現持續減碳所增加的利益不足彌補成本增加的幅度，因而宜適可而止。換言之，淨零碳排目標較像將環境問題視為0與1二者中擇一的宗教性訴求，而非符合經濟效率準則的手段。
我國溫室氣體排放減量績效不佳
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我國溫室氣體排放量從1990年的1.38億噸二氧化碳當量，增加到 2019年的2.87億噸，增加比例為108 %，超過全球平均值的67.6 %。再依2022年「氣候變遷績效指標」（Climate Change Performance Index, CCPI）的統計，即使將低估我國人口三百萬人的錯誤校正回來，我國在溫室氣體排放、再生能源及能源使用這三項，都屬一至四級排序最差的第四級。至於我國在氣候政策這一項則可躋身到第三級。
減碳壓力來自歐盟
各國溫室氣體排放，會透過在大氣層的移動，出現「以鄰為壑」的負面外溢影響。是以地狹人稠的歐盟各國除了自行節能減碳外，也號召其他國家跟進。實務上，歐盟也只能施壓貿易對手國的廠商，要求其出口產品在運送及生產過程符合減碳要求。
由於我國出口值佔國內生產毛額的比重在2020時達到51.6%，因此，外銷廠商面臨的問題也變成政府的問題。就2019年而言，我國二氧化碳的排放，以行業比重來看，電力業達到53%，再來是鋼鐵業、化學材料、石油煉製、水泥及半導體的14%、11%、9%、4%及2%。因此，政府減碳政策會對這些產業產生重大衝擊。
▲歐盟施壓貿易國廠商，要求產品符合低碳排要求。（圖／路透）
價、量管制可校正市場失靈
針對溫室氣體減量，就學理言，不外乎採用價格與數量管制兩種政策工具。首先，價格管制指的是對溫室氣體造成的負面影響，課徵碳費（carbon fee）或碳稅（carbon tax）。
收取碳費的目的是校正市場機制無法解決的「以鄰為壑」問題，而目前立法院正在審查的碳費課徵草案則以產品生產所衍生的「碳足跡」（carbon footprint）為課徵基礎。至於對溫室氣體排放減少的影響效果為何，則取決於碳費的多寡。
其次，數量管制是對溫室氣體的排放濃度以及數量設立上限標準。數量管制看似直接切中目標，然而，會因調查及監控行政成本過大，而不易落實。至於全球目前所流行的數量管制政策則以「市場機制」為基礎。其實際作法是政府先給予廠商定額的排放數量，再讓高污染廠商和低污染廠商之間進行交易。歐盟在2005年建立碳交易市場，目前交易的商品則已涵蓋歐盟溫室氣體排放量的45%。
油、電價凍漲顯示政府失靈
針對溫室氣體減量，我國目前以價格控制（如空污費）為主，而以數量管制為輔。然而，我國溫室氣體減控效果不彰，是因政府的價格管制不但未校正市場失靈，反而造成「政府失靈」。
具體而言，每當國際煉油及發電相關原料價格上漲，反對黨多以保護升斗小民為理由，要求凍漲油、電價，而經濟部也會做順水人情。長期下來，導致我國油、電價處於全球的極低水準。實務上，中油及台電的盈餘會上繳給中央政府，而當盈餘減少，中央政府會從其他租稅彌補。油價凍漲較有利於富人，但彌補稅收不足，卻也由富人負擔。因此，凍漲政策不但未能劫富濟貧，卻造成民眾長期濫用油、電的習慣。
▲作者指出，我國油、電價不合理的低價，造成民眾濫用的習慣。（圖／記者吳奕靖翻攝）
執行全綠電政策宜謹慎
由於我國已立下2050淨零碳排的目標，因此，未來也可能要求廠商生產的產品合乎全綠電準則。然而，此政策的盲點在於只論使用產品時，是否合乎「零碳排放」，卻忽視整個生產鏈所產生的碳排放。
例如，太陽能發電是發展綠電的手段之一。使用太陽能面板雖能產生綠電，但在製造以及報銷回收太陽能面板兩個階段，卻都會出現碳排放。又例如，使用特斯拉Model 3電動車的碳排放遠低於使用豐田RAV 4的燃油車。然而，就生產一輛車的碳排放而言，前者為12.3公噸，後者則為7.5公噸。因此，只考慮使用產品時是否合乎零碳排放準則的全綠電政策，並無法立竿見影達成淨零碳排的目標。此政策的外加成本對經營績效較佳的大企業影響不大，但政府則應注意為數眾多的中小企業，卻可能因此而被迫退出市場。
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