● 周天瑋／法學博士，美國資深律師，專精於國際事務，關切法哲學、法治並常年論述美國政經、文化和思想
司馬遷是中國歷史上第一個人從人民的觀點寫歷史，他在《太史公書．貨殖列傳》序文感嘆道：「天下熙熙，皆為利來；天下壤壤，皆為利往。夫千乘之王，萬家之侯，百室之君，尚有患貧。」
《貨殖列傳》是《太史公書》列傳系列的壓卷之作，司馬在最後的這篇列傳的主文之中，點明政治經濟現象之鑰。他說：「賢人深謀於廊廟，論議朝廷，…，安歸乎，歸於富厚也。」
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司馬遷這位通古今之變的大哲，隔著時空遙遠的竹簡，似乎將美國的華府政治都能說破。
自從誇張而戲劇化的《紙牌屋》（House of Cards）這部電視系列片推出以後，人們對於華府內幕充滿了想像。總統、白宮、國會議員、議員幕僚、夫妻、候選人、媒體、行政官員、監管機關、遊說機構、捐款人和非牟利機構，關係錯綜複雜，脫不開權錢名利。
我在這裡提供一些會說話的數字，一方面幫助想像，另一方面又拉近現實，讓我們窺見這個食物鏈和政治文化的因果由來。
龐大的聯邦政治人物競選經費
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沒有什麼能夠比現金流更現實了，我們看一下美國一名聯邦政治人物的競選開支。
美國競選經費的數據，新的容易找，舊的不好找。我在一些美國學者的著作裡，做了一番蒐集整理。按2010年的幣值推算，在1950和1960年代，美國國會參議員的競選經費，平均一位大約要花50萬美元。眾議員的競選經費，大約10萬美元。
美國參議員競選經費，平均在1974年要花190萬美元。這個數字，到1982年增長為兩倍，到1994年增長為三倍，到2006年增長為四倍，也就是大約每位要花760萬美元。
眾議員的競選經費，平均在1974年要花23萬6千美元。這個數字，到1982年增長為兩倍，到1996年增長為三倍，到2006年增長為四倍，到2010年，跳升為五倍，也就是大約每位要花120萬美元。
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這些數字都是按2010年幣值倒推計算的。 （按：23萬6千美元大約相當於1974年當年幣值的5萬6千美元。）
美國國會參議員的任期是六年，眾議員的任期是兩年。讓我們總結一下，目前選美國聯邦參議員，每六年要募集競選經費大概1700萬美元以上。選聯邦眾議員，每兩年要募集競選經費大概要200萬美元以上。
個別選舉會有出入，葛理漢參議員今年到過台灣，根據最近的消息，他安排好中華航空和波音的一筆46億美元、16架787的採購大單。他在2020年競選連任，他的競選經費是多少？他公開表示是他的對手的1／3，而他的對手花費了驚人數字1億3千萬。
▲2020年，川普競選連任，募款收入高達8億1千萬元如此之高的數目，而對手拜登卻還竟然能突破到10億7千萬。政治行動委員會的廣告開支，只要不針對特定候選人，在法律上沒有任何金額限制。（圖／達志影像／美聯社）
美國總統競選經費開支也可以比較一下，2020年，川普競選連任，募款收入高達8億1千萬元如此之高的數目，而對手拜登卻還竟然能突破到10億7千萬。紐約前市長彭博光是在黨內初選，就花了10億元，最後落敗。
這些數字還都不包括候選人爭取到的各種政治行動委員會的外圍後援支持。政治行動委員會的廣告開支，只要不針對特定候選人，在法律上沒有任何金額限制。
上面列舉的這些數字很大嗎？有人會說，這不算什麼，和獨裁專制政府所造成的不公不義、貪汙腐化和奢侈浪費，以及一場流血革命所付出的慘痛代價相比，便宜太多了。而且美國法治社會的最大優點，是力求透明，只要透明，就不怕貪腐。
依賴型腐化的陷阱
是這樣嗎？不盡然。制度化的合法腐化，就往往是透明的。而制度化的合法腐化，在美國高度民主政治體制底下，其來有自。原因是，競選經費需求太高，而入不敷出，使得公職候選人，除了少數例外，容易掉進依賴型腐化的陷阱。
舉一個例子，根據文獻記載，擔任過駐中國大使和參議院金融委員會主席的包可士（Max Baucus），在2003年到2008年五年內，從他所主管的金融、保險和健康產業的利益團體，募集了五百萬美元以上政治獻金。這便是公開透明的。請問這位議員平日如何對待這些利益團體呢？美國2008年爆發的金融恐慌和經濟大衰退，和立法議事工作有沒有若干程度的關係呢？
▲競選經費金額龐大，而收入又只能勉強維持生活，這使得美國聯邦從政人容易掉進依賴型腐化的陷阱，可說是民主的悲劇。（圖／路透）
依賴，有人說像是一個社會主義名詞，但是在美國資本主義大民主，已經完全生根，無法撼動。
依賴，在一個相對乾淨的美國政治，是指依賴於合法化的賄賂。美國擔任過16年國會眾議員，後來陸續擔任白宮幕僚長、中央情報局局長和國防部長的帕內達（Leon Panetta），感慨地說過，Legalized bribery has become part of the culture of how this place operates.
帕內達的感慨，總結了一生事業所積累的，來自從地方到華府，大約是最普遍、最高、最深層、最權威、最內幕、最中肯的體會。
透明合法但還是腐化！美國的公職競選經費對個人來說，太過龐大了。
由於競選經費金額龐大，而收入又只能勉強維持生活，使得美國聯邦從政人（英文politician 的正確原意）容易掉進依賴型腐化的陷阱。這真是民主的悲劇，因為從政人尋租，他所採取的尋租手段所出賣的，一定是選民和納稅人的利益。
美國民主的代價，絕對是那每隔若干年花用百億美元選舉開支的十倍不止。
在2015年，蓋洛普公佈當年民意調查結果，發現75％的美國人，認為政府存在著廣泛的貪腐現象。這個調查不是今年第一次做，在小布希政府時代，這個數字曾經相對低到67％，最近幾年，則徘徊在73％和79％之間。可見美國人民，眼睛早已雪亮。
政府違反民約
美國聯邦參議員有100位，聯邦眾議員有435位。兩院議員同薪同酬，每年薪資和福利不到20萬美元。按美國大城市的標準，除非這位議員原來就家財萬貫、配偶有收入或者生活十分節省，這樣的薪資不夠照顧兩地，維持選區一個家，再分租華府一間小寓所，以及支付其他種種活動開支和同僚互助兼酬酢。加薪極難，受賄無膽，於是制度化的合法腐化出現了。
美國有將近四百位議員合法設置了個人領袖政治行動委員會（leadership PAC），用募款的方式支援各項政治開銷，包括與募款、政治活動有關（或號稱與募款、政治活動有關）的旅行、餐飲、娛樂和高爾夫等等。在2010年選舉週期，國會的領袖政治行動委員會總共募集了4千1百萬美元。平均下來，數字不大，可以補助日常開支，但是任何一名議員仍然不夠支應他龐大的競選經費。
所以根據統計，美國國會議員竟然有30％到70％的時間，用在募款上。而且這樣的時間分配，大致上是約定俗成，黨團容許的。
▲美國選民投的那張票，已被黨團、助理、利益團體、捐款人和說客等人，一層層剝削到幾乎無影無蹤的程度。（圖／路透）
其第一個不幸的結果，是議員只好主要聽從黨團的政治安排和幕僚的建議，本人根本沒有時間去仔細閱讀、瞭解和思考每一個議案內容。著名的參議員愛德華．甘迺迪（Ted Kennedy）在2009年出版的回憶錄裡面，披露國會幕僚已經普遍承擔高達95％的立法工作。納稅人選出的議員本人，僅只過問5％。甘迺迪在2009年過世，他不知道身後第二年的情況，會愈演愈烈，民主黨控制下的國會通過重大的所謂奧巴馬健保法案，是百分之一百的政治性決定，共和黨議員沒有一個人投贊成票。健保法案長達兩千多頁（隨後衍生的法規大約一萬到兩萬頁），疊起來幾乎像書桌一般高，我們可以想像兩黨許多議員根本不會認真讀過。
其第二個不幸的結果，是遊說對象頓時增加了好多倍。幕僚決定權大了，遊說對象如今大可以包括那些能幹的幕僚，不再受限於535位議員。
這些現象告訴我們，美國選民投的那張票，已經被黨團、助理、利益團體、捐款人和說客等等，一層層地剝削稀釋到幾乎無影無蹤的程度。
這現象就好像，你高高興興地買了一張票去看一場好電影，進了戲院，結果戲院臨時決定換片（也許從來沒打算演），另外放了一部吵吵鬧鬧的爛片。你的寶貴時間不但浪費了，還規定不能退票。隔了幾天，你不信看不成，再買票進場，結果戲院還是不放映那部片子。
選舉有時候就像去看一場不上映的電影：你去投票，但候選人一旦當選，政見總是不兌現，你能如何？
選舉絕對不是看電視，觀眾隨時可以轉台。
對於這種政府和人民契約關係的毀壞，是的，美國已經不斷發生，政府無力挽救。今年的美國民意，都在大聲疾呼，要選出局外新人，打破體制，顛覆權威。不然，美式民主只有繼續急速衰敗！
▲美國政府員工的薪資相對偏低。因此，除非是酷愛公職、深懷理想，設法競選高層，或者是得到了新的政治任命，不然不是要轉任基金、媒體、民企和律師事務所，就是參加遊說機構，去做說客。（圖／路透）
國會幕僚人數有多少？在1957年，每位國會眾議員平均有5.6名僚屬，每位國會參議員平均有11.6名。在1967年，每位國會眾議員的幕僚平均人數增加到9.2，每位參議員的幕僚增加到17.5。到了1977年，每位國會眾議員平均有16名助理，每位國會參議員則平均有36名。目前每位國會眾議員可以有18名全職助理和4名兼職助理。
既然要養這麼多人手，國會議員的薪資低，幕僚的薪資更低。一般國會助理平均年薪收入區區3萬5千美元，幕僚長可以最高收到17萬，但是低的只有12萬。相對於華爾街一名大學畢業的新進分析員，可以拿到12萬元加上獎金，美國政府員工的薪資顯然偏低。目前，一般國會助理在任不到五年就會離職他就，因為那樣的薪資在華府留不住政治和立法人才。
在這種收入條件下，一些議員和幕僚的下一個事業出路，除非是酷愛公職、深懷理想，設法競選高層，或者是得到了新的政治任命，不然不是要轉任基金、媒體、民企和律師事務所，否則便是參加遊說機構，去做說客。前面說了，遊說的對象在增加，既然如此，遊說機構的團隊陣容也要不斷擴充。
國會幕僚和說客的收入，相差五、六倍，甚至更多。一名有六年經驗的國會助理，從國會山莊跳槽到遊說機構集中的K街上班，年收入會立刻提高到30萬美元，資深的可以提高到50萬以上。參議員的優秀助理，如果換跑道的時候參議員老闆還在任，薪資會跳升到75萬。
國會議員本人和一些政府部門以及監管機關的高級官員，如果也像助理一樣，決定結束生涯投資期，轉入收益期，多半會得到更大的回報。據報導，聯邦通信委員會前任主席鮑威爾（Michael Powell）卸任，做了Comcast公司的首席說客，薪資一下跳升到兩百萬元。
總之，如果不瞭解美國政府部門和K街的生態關係，討論美式民主，可能太抽象了。單憑印象和感覺論述美麗的三權分立，像是寫情詩。
美國紐約州前任州長郭謨（Mario Cuomo）的一句名言，Campaign in Poetry, Govern in Prose。換句話說，要認識和處理好政治和治理問題，不能學南唐李後主。但是，人性偏好巧言令色，選民愛品詩詞歌賦，所以但凡民主國家，難免不選出將人民權益葬送的詩人等等。
不信，你可以試試用詩詞去寫契約，看看會是什麼結果。
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