【司改國是會議周年省思系列五 】陳雨凡/漠視評鑑如同官官相護

▲▼民間司改會2018.1.18召開「包庇還能當主席,法官評鑑一場空~林洲富法官應立即辭任評鑑委員記者會」。(圖/民間司改會)

▲民間司改會年初召開「包庇還能當主席,法官評鑑一場空」記者會,要求司法院健全法官評鑑制度。(圖/民間司改會)

負責監督、淘汰的司法官評鑑制度,一直都是人民最關切,但卻是法官、檢察官們有疑慮的制度。台灣在2011年《法官法》通過「前」,對於法官、檢察官的監督仰賴「自律」。司法院、法務部設有「評鑑委員會」,成員多是自己人,而且不透明,十多年來認定有違失行為的案件寥寥可數,自律受到嚴重質疑。

司法官評鑑該怎麼走

後來爆發高院法官集體貪瀆事件及白玫瑰運動,催生了《法官法》,但卻是當年各方折衝妥協下的版本,政治角力的結果,民間要求設置獨立於司法院、法務部外的「評鑑基金會」並沒有通過,而是在司法院及法務部「隸屬下」分別設置「評鑑委員會」,並在評鑑委員會納入法官、檢察官以外的「外部委員」。此外,民間本來訴求評鑑包括個案評鑑加上全面評鑑,但後來僅通過個案評鑑以及「全面評核」。因此,這波立法運動中,建立「他律」不算成功。

但總體來說,評鑑制度從2012年實施至今6年多,司法院在辦理法官評鑑較法務部辦理檢察官評鑑更為積極,民間與官方也都累積經驗,並有許多反思與修法的呼聲。去年司改國是會議針對評鑑制度也做出多項改革的建議,可惜還沒能落實,今年婦女節又爆發職務法庭再審改判陳鴻斌法官事件,但也促使司法院將提出《法官法》的修正草案。

在修法之際,未來評鑑制度要怎麼走,有人認為,他律無法找出真正不適任的法官、檢察官,應該要回歸自律,強化院檢首長的監督責任。畢竟在圈內,誰不適任,誰經常蹺班、開庭罵人、交友複雜、書類品質低落等,長官心知肚明。

但現實上,曾有某法官審理性侵案時,不顧社工勸阻,在被告面前對被害人進行「人別訊問」,後來陪同的社工向該法官所屬的法院陳情,但法院認為法官並沒有不當。社工只好轉而求助於民間團體請求評鑑,幾經波折,最終評鑑委員會認為「情節不重大」決議評鑑不成立,但移請該法官所屬法院院長進行職務監督(106年度評字第2號)。類此案例讓人對自律沒有信心。

本文建議在現階段以健全他律的評鑑制度,提升評鑑的功能為修法方向,並對此提供幾點建議。

全面評核制度應回歸評鑑委員會辦理

現行的「全面評核」,是指在一定期間內,由司法院、法務部,分別對全體法官、檢察官設定項目予以評量,功能是鼓勵優良以及「發現問題」。當評核發現法官、檢察官有違失行為時,則移付評鑑委員會進行個案評鑑。

全面評核就是司法院、法務部對法官、檢察官全體的「自我檢視」,自律會有的問題在全面評核也會有。院、部至今共辦理2次全面評核,沒有任何法官、檢察官被移送個案評鑑調查。而且,評核的過程及結果都不公開,外界無從檢視評核的實施並進而提出改善建議。資訊不透明下,全面評核結果的公信力受到外界質疑。

因此,全面評核應該回歸由「評鑑委員會」承辦,院部不宜再介入。並由具有管理、社會學及統計等評量專業的學者專家來訂定適當的評核指標。全面評核的指標、結果及處理方式等應適度公開。例如連2次評核都落在最末端的人數、比例,並應說明協助其等改善的方式及成果。一旦發現有具體違失行為時,也可以直接經由評鑑委員會主動進行個案評鑑,發揮監督法官、檢察官的功能。

▲▼司法院祕書長呂太郎說明將陳志祥送法官評鑑的理由。(圖/記者吳銘峯攝)

▲司法院祕書長呂太郎表示法官評鑑將作變革。(圖/記者吳銘峯攝)

評鑑委員會更有獨立性 委員應由非法律人過半組成

外界對於設置在院、部內的評鑑委員會多有獨立性不足的疑慮,尤其是法務部的檢評會,獨立性受到質疑。例如,第1屆檢評會委員第1次開會時,時任法務部長曾勇夫到會議現場指定了最高檢察署檢察官的委員為該次會議主席,引起質疑。後來發現此舉的依據是《檢察官評鑑委員會組織規程》。而關於檢察官評鑑制度最重要的兩部子法,分別是《檢察官評鑑實施辦法》及《檢察官評鑑委員會組織規程》,早在評鑑委員會開會前就由法務部依法官法訂定完成,不容檢評會置啄,這導致檢察官評鑑的運作並不能真正獨立於法務部外。因此建議相關的辦法都應該先徵詢評鑑委員會後訂定。

此外,從委員產生方式來看,以檢察官評鑑委員會為例,由檢察官3人、法官1人、律師3人、學者及社會公正人士4人組成。其中,法官、檢察官及律師身分的評鑑委員是由全體法官、檢察官及律師票選產生。4位學者及社會公正人士,則是由司法院、律師公會全國聯合會各推舉4人,由法務部部長遴聘。實際分析歷任檢察官評鑑委員的背景,第一屆、第二屆及第三屆分別都只有1位非法律背景的委員,第四屆則連1位都沒有,這也使外界質疑評鑑決議的觀點過於偏狹。

以近來受到關注的性別平等議題為例,某檢察官偵辦性侵害案件時,在沒有社工到場陪同下就訊問被害人(兒童),請求評鑑團體認為應成立評鑑,但檢評會認為檢察官雖然違反辦案規定,但「情節不重大」,不重大的理由僅說是表決未過,不成立評鑑,也沒有移請檢察署為職務監督(104檢評第2號)。

荒謬的不起訴處分 評鑑惡檢時效已過

另有檢察官偵辦外籍移工疑遭雇主性侵案,在不起訴的理由中記載,被害人「當可趁為被告口交之機會,咬傷被告陰莖、大聲求救或者發出聲響引起鄰居、被告母親注意,進而打斷被告之性交行為。」民間團體認為檢察官「忽略被害人弱勢處境,以其性別刻板印象及性侵迷思偏見,作為不起訴理由,違反檢察官倫理」,請求檢評會個案評鑑。檢評會最後認定該檢察官沒有不當,還在決議書中記載:「當次被告在未對A女(被害人)有何恫嚇或脅迫行為下,被告何以放心將其生殖器放入A女口中,而不怕被利齒所傷?如對A女無相當信任感,衡諸常情,當不致如此。」也就是檢評會認為檢察官以被害人沒有咬傷被告生殖器官作為反擊,做為不起訴處分的理由,是很合理的(106年檢評字第3號)。

因此,建議評鑑委員會應該增加外部人士的比例,且非法律人士比例過半。讓觀點更多元化及異質化(例如有性別、心理、司法科學、管理等)。從不同於法律工作者的角度來思考,反應社群多樣性的意見。至於外部人士的選任,不該再由司法院及法務部介入,由民主正當性節制監督的角度,可由國會推舉的社會公正人士組成遴選委員會,再由遴選委員會選出非法律人的評鑑委員。

人民可以直接請求評鑑、健全當事人程序參與、設置專任委員及專職人員

現行評鑑機制是「巧婦難為無米之炊」。《法官法》立法當年,司法院擔憂人民濫行請求評鑑,因此限制案件當事人不得直接請求評鑑,需要透過民間團體或律師公會等組織才能請求,導致案件進不了評鑑委員會。法評會6年來受理件數只有50多件(檢評會也差不多),但司法院光一年受理人民陳情案件就有7000多件,數字巨大的落差令人擔憂真實的狀況無法反應在評鑑委員會受理的案件數上。

據聞司法院的修法方向,已經考慮使案件當事人可以直接請求評鑑。此外,考量人權保障,新住民、移工、原住民、婦女兒童、身心障礙人士等司法實務中易受不公平對待,仍應保留得經由團體請求評鑑的機制。

至於當事人在評鑑程序中應該有完整的程序參與權,例如在程序中表示意見、閱覽資料的權利。人民可以請求評鑑後,需要設置專任委員及專職人力處理預期會增加的案件量,以及如果有大量案件時的管理機制,自不待言。

評鑑時效應該延長

個案評鑑時效過短的問題,尤其檢察官的部分更為嚴重。檢評會從成立到2017年,16件不付評鑑案件中,就有12件是因為時效駁回(佔75%),且都集中在第二屆評鑑委員會。

例如,曾有檢察官在訊問被告說:「我看你講話一直抖,我就知道你說謊,可以測謊了啦,我要利害關係先跟你講清楚,這個事情可大可小」、「你不誠實,我可以變得非常大,我不騙你,會變得非常大喔」、「你不誠實,他鬼魂會回來找你算帳」、「你什麼都不知道,等下就收押你」、「你只要誠實,我今天就不要收押你」、「搞不好你被他的鬼魂了,會不會」、「那你完了,他到時會找你,你不誠實的話,你就完了,他有託夢給我說,不誠實的人,他就要找他」等語,檢評會雖然認定違反檢察官倫理規範,但因為時效已逾2年期間,無法評鑑。

由於偵查案件,受限於「起訴後」或「聲請交付審判時」才能閱覽卷宗,民眾才能備齊資料。但是許多遭起訴的被告在審判程序中疲於奔命,根本無暇顧及對檢察官提出個案評鑑請求。等到審判程序告一段落,距離起訴日往往早已超過2年。建議應該要將評鑑時效延長為「受評鑑事實終了之日起,五年內為之。涉及檢察官承辦個案者,得延長至『裁判確定之日起』三年,或自該案件終結之日起六年」。

評鑑流程應簡化

現行個案評鑑機制,評鑑委員會認為有懲戒的必要時,要先請「監察院」彈劾,再由「職務法庭」最終決定是否懲戒,也就是說,評鑑委員會不得逕送職務法庭。但監察院與評鑑委員會各自行使職權,互不隸屬,現行制度疊床架屋,導致冗長費時、耗費資源。涉犯性騷擾的陳鴻斌法官,從2014年開啟調查到職務法庭再審改判,已耗時4年,而今監察院再度請求再審,能否改變結果仍是未定之數。建議修正的方向是評鑑委員會決定可以直接移請職務法庭審理,不用先經過監察院彈劾。值得注意的是,司法院版的修正草案,在職務法庭增設上級審,使法官、檢察官受到更多審級保障,但整個機制更為漫長,恐怕將招致許多批評。

自律=官官相護 放任害群之馬=徹底傷害司法

過去的歷史經驗,司法漠視甚至打壓人民的申訴與抱怨,自律與官官相護幾乎劃上等號。隨著時代進步,人民意識到要爭取公正公平以及公開透明的司法,因此對於評鑑制度寄望甚深。我們相信愛惜羽毛的司法人員仍是多數,但多數優秀法官、檢察官的成果卻總是讓少數不適任法官、檢察官輕易的破壞殆盡。建立評鑑制度的功能,是要能夠鑑別出法官、檢察官的違失行為,並且依照情節輕重,適當的處置。放任少數害群之馬不處理,是徹底的傷害司法,對多數認真者更是不公平。在自律外,健全他律,建立更公正、獨立的評鑑機制,不僅能適度的刺激自律,也可以提升司法的公信力。

人民對於司法改革的呼求,蔡英文總統以召開司改國是會議來回應,但會議結束才是改革的開始,能不能落實,端看執政者有沒有改革的魄力,呼籲肩負落實重任的許宗力院長及邱太三部長展現決心就從評鑑制度開始。司改國是會議針對評鑑制度改革的決議內容很多,還有職務法庭的部分,本文礙於篇幅無法一一論述,期待司法院做為《法官法》主管機關,把握改革契機,丟掉包袱,提出真正可以解決問題的修正草案,莫讓不適任法官、檢察官成為人民對司法失望的根源。

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●陳雨凡,律師,民間司法改革基金會執行長。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎網友參與,投稿請寄editor88@ettoday.net

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