梅復興/ 軍購機密預算 有否帷幕乾坤?

●梅復興,台海安全研析中心主任,長期鑽研國防,嫻熟美台安全關係,曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊。

華府人士預期,美國將在年底前通知國會新一批對台軍售。這將不僅是川普政府首次實際批准的軍售(2017年6月那次係歐巴馬政府卸任前即已奉核),具一定指標意義;同時也是美方意欲推動對台軍售走向「正常化」(隨時送件、隨即審查、隨後通告),縮短軍售時間隔(前兩次軍售分別相隔達18與51個月)的重要試金石。而我國今年初換了新任國防部長,自然希望美方能支持其建軍施政主張,況且蔡政府亦樂於藉軍售為台美關係添分,故美台雙方對此均甚重視。

初夏前後,蔡總統從軍方提出的將近20項軍購中做出最後選核,國防部隨後便正式向美國提出了今年度的申購項目。根據華府人士透露,台灣本次提出的需求總共不到10項,包括若干載台/系統及彈械。至於會否全部批准,目前正待美方回覆。

然媒體報導,2019年度國防部對美軍購新建案,如採購M1 A2戰車的「銳捷專案」等,全都納入機密預算,與馬政府時期要求軍購預算盡量透明的做法大異其趣。而國防部的解釋則為,有關軍購案在未獲美方供售前,武器裝備規劃內容列機密預算,採購作業費則配合預算審議需要列公開預算,並待美方安全合作局(DSCA)正式公布後,再改列公開預算。

▲M1 A2戰車。(圖/US Army)

▲M1 A2戰車。(圖/US Army)

這其中或有玄機值得進一步解讀,但基本上跟政府廉潔透明度、甚至什麽不可告人的軍火利益扯不上關係。

從軍購程序來看,按國防部先前公布之流程規定,我方先依作戰需求擬定所需武器,向美方送交「報價需求信函」(LOR for P&A);美方審查後,回覆報價資料(P&A)。我方獲得資料後,完成「整體獲得規劃書」(即以原「系統分析」為核心的文件),再向美方送交「發價書需求信函」(LOR for LOA)。美方進行跨部會審查後,由美國防部安全合作局(DSCA)公告通知國會,隨後並提供我方發價書(LOA,即美台政府間之軍售合約),最後雙方簽署發價書。

其實,一旦美方以正式報價(P&A)回覆了台灣的軍購申詢,基本上就表示這項武器可以出售了。否則,如果有特殊限制或政治考慮,就連「報價需求信函」這個程序環節都不會允許過場。我國欲新購F-16C/D戰機(「鳳隼案」),然美方卻迄今連報價需求信函都不讓我方提出,就是最有力明證。

更何況,根據以往經驗及雙方共識(主要基於2001年小布希政府軍售暨爾後預算遭立法院杯葛延宕的慘痛經驗),美方只會在台灣已正式將所提出之新軍購項目的預算編列並送交立法院審議後才會將相關軍售案正式通知國會。自小布希政府以來,經歷美方三任總統多批,總金額超過200億美元的軍售均是依此原則處理。

也就是說,我們必須要先確證已備妥預算,美政府才會安排(在政治上便適的時機)正式將相關軍售案通告國會。明白了這點,就可以了解,除非是如前述特別敏感的武器裝備,否則將美方基本上業已同意的軍售列入機密預算對確保軍售過關並無實質助益。事實上,軍購預算在立院明確通過,反而還可能對美方遂行通告國會略形成敦促壓力。

所以,國防部(或該說是政府)會決定這麽做很顯然是擔心我們編了預算但美方卻不同意出售 ,或至少不能配合我編列之預算年度通告國會批准相關軍售 。蓋如果一旦美方(DSCA安合局通告國會將對台軍售的動作)槓龜,已編列、甚至已獲得立法院批准的預算該當如何處理就不僅會很頭痛(是該保留呢?交還國庫呢?設法爭取轉為他用呢?) ,而且國防、國安當局都會非常難堪,甚至還可能會肇成政府被外界修理,甚至相關單位被監察糾正的把柄。

當年試圖新購F-16C/D的鳳隼案就是慘痛經驗。當時不僅戰規司長為此扛下責任去職,原規劃8年間高達1580億元、實際已編列共380億元的預算也早先後被立院刪除或歸還國庫。這對國防部而言就是平白喪失了380億元的可用資源。且事隔12年,台美各三任總統,買新戰機仍全無進展!

馬政府時期主要在消化當年因預算杯葛所延宕的大量(小布希政府早已政策批准之)軍售,基本上沒有主動提出什麼重大的新軍購案。就算後來少數新增購案(如阿帕契攻擊直升機等)也都是美方示意台灣優先申購的,所以這種問題並未構成重要考慮。 而馬政府也樂於得享重視政府廉潔透明程度的美名。從馬政府時代並非完全沒有機密軍事投資預算項目就可知道,這兩者間並無直接關聯。

那為什麼現在又會想將美方尚未正式批准的軍購以機密預算處理呢?顯然是國防部(更可能是國安層級)認為有可能再次出現我方提出的軍購申請會被打槍(或碰軟釘子),所以希望未雨綢繆。 若是這樣,接下來的問題就比較有趣了。究竟是哪些軍購項目老美比較有可能不支持呢?倘若是高敏感性的裝備(如:所謂攻擊性武器,像遠攻飛彈等)或政治敏感項目(如:先進戰機、神盾艦等),那還容易理解。但國防部卻將之前曾公開證實會納入明年預算的M1 A2戰車購案也完全以機密預算處理,這可就有點耐人尋味了……

M1A2戰車并非攻擊性武器,而即便是陸軍希望爭取採購的最先進M1 A2 SEP V3型也算不上是什麼高政治敏感性裝備。況且,國防部在過去近一年來也與美方多次溝通過可能的軍購需求,照說雙方對彼此立場都應已相當清楚。也就是說,美方在近期內批准出售M1 A2戰車的機率有多高,國防部與業管國防事務的國安高層應該都在將預算呈送行政院核准並爾後送交立法院之前就已充分掌握才對

然若相關部門對該案存有(大到足以需藉機密預算避險之)不確定性,那是否該逕行同意編入預算就可能有商榷必要了。而或許更值得我們思考(檢討?)的是,相關單位針就採購M1戰車與美方的溝通究竟是否獲得明確、足以進行預算決策的訊息呢?假如後者是否定,甚至只是不肯定的,那這可就不只是買不買得到戰車或某項武器那麼單純的問題了。是因爲與美方溝通有盲點?還是在未獲得充分明確資訊下便冒然做出了軍購決策?再不然,就是在完成預算編列後才獲得美方對出售立場有所保留或美方對我建軍投資優先順序可能有所不同看法等的新訊息,致使進退維谷?

倘若將M1 A2等軍購案列入機密預算確是因對美方會否批准存有不確定性,無論箇中考量是前述何者,主事單位都應盡快坦誠説明或做出適度調整或提出備應方案(例如: 若美方不同意出售時該當如何因應)。 不然,一旦美方公布軍售項目,就算問題隱藏在機密預算的帷幕後恐也難以圓說了。

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梅復興專欄 梅復興

台北出生,旅居美國。長期鑽研國防,嫻熟美臺安全關..

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