【走向內閣制】何思慎/期待「內閣制」 由下屆總統啟動修憲開始

▲筆者認為當下台灣社會存在難解的統獨之爭,缺乏共識,故權力分散,且「贏者不全贏,輸者不全輸」的「內閣制」恐較適合於台灣。(圖/記者湯興漢攝)

●何思慎/輔仁大學日文系所特聘教授

在總統的初選中,將我國憲政體制由「總統制」改為「內閣制」的聲音再度浮上枱面。雖說,在總統大選後,這樣的討論往往不了了之,更有選前支持「內閣制」的候選人,當選後,即態度丕變,牢牢捉著總統大權,絕口不提修憲,兌現改行「內閣制」的主張。究其原因,「總統制」下的總統在權力運作上乾坤獨斷,其權力之大,遠甚於「內閣制」的總理,只要嘗過,難以戒斷,故選前對「內閣制」的主張隨之拋諸腦後。

其實,我國自從修憲直接民選總統,取消立法院對行政院長的同意權後,憲政體制即向「總統制」傾斜,形式上雖仍維持類似「內閣制」總理的行政院長,且在憲法中,行政院長仍為最高行政首長,向立法院負責,但實質上,行政院長已淪為總統幕僚長,有責無權;相對的,總統則壟斷行政權,有權無責。

當然,仍有人主張我國的憲政體制類似法國的「半總統制」亦或稱之為「雙首長制」,但在陳水扁總統主政時,立法院控制在國民黨手上,陳總統起初任命國民黨籍的唐飛為行政院長,但此不同於法國在總統與國會分屬不同政黨下,總統尊重國會多數,以利總理向國會負責,而交出行政權,形成「左右共治」。當時,唐飛為以個人身份入閣,非國民黨負起組閣責任,實質控制行政院(內閣),何況唐飛僅是過水,任期只短短139天,即被當石頭搬開。其後,陳總統即無視國會多數,任命民進黨籍人士出任行政院長,憲法中的「雙首長制」精神蕩然無存。

在缺乏憲政習慣的補缺下,我國的憲政體制已遭扭曲為「總統制」,此恐有違當時修憲之原意,但執政者常藉口在文化上,國人較接受權力集中於總統,更托詞直接民選的總統怎可虛位。然而,這些似是而非的說法難掩在台灣民主化後,歷任總統皆執政失敗的不爭事實,從李登輝至蔡英文,雖有藍、綠之別,但無可否認的,渠等皆為知識界菁英。因此,執政失敗若成通例,而非個案,此恐因遭扭曲的制度使然,而非總統個人因素。

在總統直接民選後,台灣政治不斷在藍、綠間輪政,其間固然存在統獨的認同分歧,但憲政制度缺陷使然應不容否認。惟韓國瑜的「總統兼行政院長」之說非旦「違憲」行不通,更將使憲政秩序更趨混亂。因此,2020年總統大選不應只在統獨議題上打轉,亦須正本清源,面對「總統制」或「內閣制」的抉擇,以求國家長治久安。

誠然,戰後在台灣的政治實踐中,從威權到民主,國人似乎認為權力集中於總統為共和之常態,殊不知在民主政治上軌道之國家中,「內閣制」始為常態,「總統制」是例外,美國乃「總統制」之創始國,更為「總統制」唯一運作成功之案例,故美國政治學界將此謂之為「無法輸出的制度」,亦即「橘逾淮為枳」,更遑論近年學界逐漸討論「總統制」在美國運作亦衍生難解的制度性問題。

誠然,制度無絕對的良窳,重點在是否符合我國所需。「總統制」除權力集中一人外,更為「勝者全拿」之制度,若非社會具高度共識,難以有效運作,此可證諸台灣近20年來的政治亂象。當下台灣社會存在難解的統獨之爭,缺乏共識,故權力分散,且「贏者不全贏,輸者不全輸」的「內閣制」恐較適合於台灣。

期待下屆總統能具高度,協商朝野,無私的啟動修憲,向「內閣制」傾斜,以解台灣政治權責不符的沉痾。

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