【走向內閣制】施正鋒/憲政改革調整為內閣制的想像

▲筆者認為從陳水扁、馬英九,到蔡英文,大體把行政院長當作自己的執行長;儘管有內政歸閣揆、國防外交歸總統的不成文作法,一旦政府出事、或挫敗,終究還由閣揆下台負責。(合成圖/記者李毓康、林敬旻、張君豪攝)

●施正鋒/東華大學民族事務暨發展學系教授。

蔡英文總統在大選期間承諾進行憲政改造,民間憲改團體同意階段性進行,不過,船過水無痕,雙方都假裝沒有這一回事,免得提起來大家尷尬。倒是賴清德在辭閣揆的記者會上有感而發,主張即使是在雙首長制之下,部會首長應該國會議員出身才能接地氣,被解釋為青睞內閣制。其實,在蘇貞昌擔任民進黨主席,異於民進黨傳統的總統制憲改立場,也曾經倡議內閣制,不過,他當時並未說明為何還要大費周章民選一個沒有實權的總統。

早先,台北市長柯文哲被問到是否支持內閣制,他沒有直接回答,只說現行雙首長制怪怪地、沒有效率。前總統馬英九則以為,應該仿效目前的地方政府,由總統向立法院負責。近來的憲改討論起於高雄市長韓國瑜拋出「總統兼閣揆」的構想,被譏為草包;馬英九建議乾脆將行政院併入總統府、由總統直接對國會負責,看法相近。鴻海董事長郭台銘則偏好內閣制,理由是不必接受立法院質詢的總統權力太大,允諾當選後兩年內會完成相關立法。

憲改工程宛如醫療,必須先有正確的問診,才能進行合理的病理分析,最後才可能開出有效的藥方,否則,不只是頭痛醫頭、腳痛醫腳,很有可能變成頭痛醫腳、腳痛醫頭。中華民國憲法原本是雙首長制,經過1997年的修憲,總統任命閣揆不用國會同意,已經遠離雙首長制。從陳水扁、馬英九,到蔡英文,大體把行政院長當作自己的執行長;儘管有內政歸閣揆、國防外交歸總統的不成文作法,一旦政府出事、或挫敗,終究還由閣揆下台負責。

究竟目前是總統、還是閣揆有權無責,大家目前並沒有一致的看法;至於憲政體制的偏好,看來是執政黨喜歡總統制、在野黨力主內閣制,不分藍綠。如果不可能著手通盤的憲改工程,也就是割掉行政院這塊盲腸、走百分之百的總統制,或是將總統虛位化、採取十足的內閣制,一種作法是回歸閣揆必須經由國會同意的憲法文本,另一種則是沒魚蝦也好,讓總統到國會報告國情咨文、或接受備詢。甚至於考慮將閣揆虛無化,也就是總統兼任閣揆(見圖)。

▲政治人物的憲政主張。(圖/施正鋒製作)

不管採取制憲、還是修憲的途徑,憲政體制差異在於立法與行政分立與合併的關係:總統制強調相互制衡、部會首長不能兼任國會議員,內閣制要求兩者合一、首長必須先選上國會議員;至於雙首長制,最大的特色是總統民選、總理由國會產生,只不過在實際運作上,有些國家比較向總統制(法國、俄羅斯),一些國家像內閣制(愛爾蘭、奧地利)、民選總統多此一舉,也有總統與總理不斷角力、相持不下的例子(烏克蘭、波蘭、斯里蘭卡)。

如果要走向英國、德國、或是日本的內閣制,未嘗不可保留民選總統,然後所有的權力都要歸總理、由總理向國會負責。如果要進一步朝向美國式的總統制發展,就必須強化總統府辦公室、虛無或廢掉行政院。如果覺得比較習慣雙首長制、認為總統總理雙元行政無傷大雅,那就恢復國會對閣揆的同意權。憲政體制各有優缺點,總統制的基本假設是不信任行政權,內閣制強調行政必須取信立法,雙首長制則希望民選總統搭配國會產生的總理。

總統制的特色是任期固定,卻可能朝小野大產生僵局;內閣制對民意比較敏感,卻可能政權更替頻繁;雙首長制則依違總統制、及內閣制,立法與行政權的關係較難確認。就政治人物目前的主張來看,郭台銘清楚表示支持內閣制,賴清德偏好內閣制、或傾向內閣制的雙首長制;相對地,韓國瑜總統兼閣揆的看法,端賴是否贊同總統是否前往國會備詢,如果否的化,就是實質廢除閣揆、向純粹的總統制靠攏,如果是的話,接近馬英九總統府合併行政院的論點。

比較特別還是馬英九的見解,儘管行政院併入總統府合乎總統制的運作,也就是試圖化解雙元行政的尷尬,有幾分創意,然而,當總統向國會負責之際,雖然在地方政府行諸多年,國人不以為忤、見怪不怪,卻已經不能算是傳統的總統制,超越一般學理憲政體制的理解、以及事務上的運作,也就是權力所有者必須對權力賦予者負責。類似的作法是以色列曾經短暫嘗試民選總理,然而,要是總理所屬政黨不是國會的最大黨,怎麼組閣?

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