【走向內閣制】彭錦鵬/「憲改套餐」的國際標

▲筆者建議考慮用開「國際標」的方式來徵求「憲改套餐」,以提出合理可行、符合台灣需要、避免憲政僵局的憲法制度。(圖/路透社)

●彭錦鵬/台灣大學政治系碩士在職專班總顧問、前國大代表

每次總統選舉之前,候選人常提修憲建議。郭台銘建議應朝內閣制修憲,如果選上總統,兩年後將調整內閣權力和立法院的配套,立法委員可以兼任內閣部會首長。朱立倫擔任國民黨主席時就提出修憲主張,以內閣制做為目標,「權責相符、全民參與、政府瘦身」三大修憲方向。最近又提出支持內閣制,修憲前可恢復立委的閣揆同意權,同時總統應到立法院報告國情。比較特別的是,韓國瑜提出修憲讓總統兼任行政院長。整體而言,過去幾年,政界和學界的修憲主張,似乎已拋棄總統制想法,漸轉向議會內閣制。

歐美先進民主國家普遍採用議會內閣制,政治學者的理論和實證研究,也都支持議會內閣制對於政府治理效能較為理想。從全球各國中尋找實證,瑞士國際管理學院IMD2018年的國家競爭力排名中前30名國家,不計算委員制的瑞士、中國、香港、王國的卡達、阿拉伯聯合大公國的話,議會內閣制有20個國家,半總統制4個(中華民國排名17、韓國27、法國28、捷克29),總統制只有美國。很明顯的,議會內閣制占最大優勢。

修憲的門檻很高,修改憲法的關鍵是立委3/4的支持,和全國選民半數的通過。再者,憲法增修條文前言所規定的「為因應國家統一前之需要」而引起的統獨爭議,造成修憲難度非常高。如果真要修憲,為了集中目標和化解疑慮,目前最重要的課題應是嚴謹的進行對各國憲政制度,尤其是我國憲法的研究、評估、規畫作業,然後提出配套完整的修憲提案。為避免1997年大幅修憲時片段考慮、顧此失彼的憲政困境,我建議考慮用開「國際標」的方式來徵求「憲改套餐」,以提出合理可行、符合台灣需要、避免憲政僵局的憲法制度。

▲前國大代表彭錦鵬出席6日的「啟動修憲走向內閣制」座談會。(圖/記者林敬旻攝)

規畫修憲,特別是規畫內閣制的憲法制度,為什麼要採用國際標?

第一、國內政黨要協商修憲,必定考慮各自利益,不斷討價還價,或受特定人為因素的干擾,很難達到憲法條文客觀、「整體配套」的目標。

第二、「憲改套餐」需要有憲政學理基礎。運用國際憲政學者的跨國經驗,可以提出完整的規畫報告,減少可能的憲政僵局。

第三、透過國內、國際學者的合作團隊,可以仔細研究國內行憲的經驗、廣聽國內學者與民眾的反應、反映國際憲政的實踐經驗,從而提出完整的行憲、修憲報告,作為評斷修憲方案水準的基礎。

第四、藉由國際首創的憲法版本「國際標」,可以吸引全世界各國政界、學界的注意,成為國際政壇的注目焦點。更進一步可能成為拉丁美洲、東歐國家修憲的模式。畢竟,全球化的環境已經使各國憲法制度更有趨同的可能。

憲法版本開放國際標的做法可以分成幾個步驟。

第一是由各政黨協商出國際標的競標原則,例如:最接近現行憲法版本及憲政經驗、避免憲政僵局、有利政黨政治的良性競爭。

第二是由立法院公開徵求「國際大師級學者和國內學者共同組成的競標團隊」。只要通過競標決審的兩標或三標團隊,就可以得到定額的研究費用。

第三是由朝野政黨、公正人士和學界組成國際標審查委員會,進行版本審議工作。審標委員會最後選定一套憲法版本,再由立法院完成審議工作,然後進行修憲的公民投票。

為修憲而採用召開「憲改套餐」國際標,所需要使用的經費和時間,相較於他所能產生的長遠政治效益,將是微不足道的。立法院修憲委員會需要深刻體認,我國學者和從政人士並無任何議會內閣制的實際經驗,而配套修憲又是至關重要,將強烈影響國家的發展和競爭力。修憲委員會能夠明智決定「召開國際標」,使修憲準備工作順利啟動,全國人民才能夠享受「憲改套餐」的成果。

我從2004年開始就提出這個召開「憲改套餐」國際標的想法,當時的台大政治系朱雲漢教授還曾經笑笑的說,他願意當審標委員會的委員。我30年來研究憲法、擔任國大代表,深入參與修憲的經驗,包括我所提出並通過的大法官任期條款,都讓我感到,只有「憲改套餐」最能夠得到比較好的修憲結果。

「啟動修憲,邁向內閣制」座談會於ETtoday播吧重播

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