【走向內閣制】陳清秀/修憲朝向內閣制合理嗎?

▲筆者解釋我國如果總統與國會議員多數屬於不同政黨擔任時,就容易因為個政黨政見不同,而造成國政僵局。(資料照/記者徐政璿攝 )

●陳清秀/東吳大學法律學系專任教授

這次總統大選,有候選人提出修憲建議,提議我國政府部門應朝向內閣制修憲。在民主國家中,有關政府統治權,有總統制與內閣制的區分。在總統制,總統為最高行政首長,直接由民意選出,享有實質上最高決定權,而與立法部門(國會)嚴格分離,兩者權力分立,總統直接對於人民負責,而不對於國會負擔政治責任。因此在任期中,並不受國會不信任決議罷免。另一方面,總統對於國會也沒有解散權力,也沒有法案提案權,只能透過國會議員提案立法,但對於法案享有否決權。美國即採取總統制。

而在內閣制,則有合議制的行政機關之內閣存在,以國會的信任作為內閣在職要件。內閣總理(包括過半數部會首長)並非由直接民意選出,而是間接的,由國會就國會議員中,加以選出擔任。亦即由擁有最多國會席次的政黨,或政黨合作,組成執政團隊,並由執政黨的領袖擔任內閣總理。內閣制具有合議制的、享有實質上最高決定權的行政部門,並對於國會負擔連帶的政治責任,國會得對於內閣作出不信任決議,同時內閣政府則有解散國會的權力。其行政權與立法權間的關係採取相互合作,而不是分離的模式。在此種議會內閣制的典型例子,就是英國的內閣制度。

我國目前採取雙首長制,有稱為「半總統制」,既有總統制的色彩,又有內閣制的色彩。一方面總統民選,總統擁有相當大的權力,包括任命行政院長以及提名司法院大法官及考試委員及監察委員之權利,以及作為三軍統帥承擔國家安全重責大任,且對於政府內政的大政方針也具有實質的重大影響力。

而行政院院長雖然在憲法上屬於國家最高行政機關首長,除對於總統負責外,也應接受立法委員(國會議員)之質詢監督,而對於立法院負責,但實質上「有責無權」。而總統則僅受民意監督(四年改選一次),其權力行使較不受監督節制,可謂「有權而無責」,導致容易造成總統權力過大,如果濫用其權力,則容易形成不受監督制衡之強人威權體制。加上如果總統與國會議員多數屬於不同政黨擔任時,就容易因為個政黨政見不同,而造成國政僵局。因此學者批評此種制度無法避免權責不相符、難以課責的缺點。如果總統不遵守憲法,也容易造成違憲亂政的現象。

展望未來,我國已經邁向民主法治國家,脫離強人威權統治時代,因此我國修憲方向,宜採取議會內閣制的統治架構,此一議會內閣制,採取政治菁英集體領導作風,可以避免獨裁專制濫用權力的現象,且政府施政更能整體反映民意,落實主權在民的民主國家原則。同時因為行政部門權責相符,可以落實民主政治的責任政治精神,而行政部門與立法部門也可以相互制衡,協同合作,共同建設國家,提升人民生活福祉。此所以德國及英國等歐洲多數國家以及日本均採取議會內閣制的統治架構,而運作也相當成功,可作為我們參考的典範。

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