黃宗鼎/2019東協外長會議 竟成美中擂台?

▲美國印太司令部司令戴維森(Philip S. Davidson)上將曾表示,美國不會要求各國在印太戰略與一帶一路之間選邊站。(圖/達志影像/美聯社)

●作者黃宗鼎,歷史學者,研究興趣為南海問題、東南亞史、中國與東南亞關係,最常講的一句話:「台灣得先學習東南亞,方能創造被需要的價值。」

第52屆泰國東協外長系列會議於2019年7月31日至8月2日舉行。本屆東協外長會議持續標舉2019年東協年度主題:強化合作、提升夥伴關係,俾使東協在東南亞區域內外快速變遷之下,確保全方位的可持續性(sustainability),並藉以實現以人為本(people-oriented)、以民為重(people-centered),在區域架構內持續作為中心的東協共同體。

協商平台卻成擂台

本次外長會議同樣透過聯合聲明(第3條)重申了東協於區域主義與多邊主義的信念。外長們特別言及東協在全球環境艱困之下,其2018年實質GDP成長達5.2%,以及2019上半年貿易與投資相偕告捷的好表現。

不過,外長們對於主要貿易夥伴之間的貿易緊張情勢感到憂心,並重申東協堅守WTO所揭櫫的透明、開放、包容以及具有規範性的多邊貿易原則。外長們承認,因為不確定性與各種挑戰的增加,全球經濟正處於轉捩點。據此,外長們重申在今年內完成《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)協商的重大承諾,亦鼓勵東協FTA夥伴將RCEP協商視為優先要務,與東協密切合作完成協商工作。

本屆外長會議重申東協區域論壇做為一包容性的平台,論壇成員就政治安全議題進行合作與建設性對話的重要價值。外長們並強調區域論壇在持續作為亞太區域安全協商平台之際,仍以東協作為核心之必要性。

儘管如此,去年外長會議聲明中有關區域論壇將伴隨相關外交活動,由信心建立機制進化為預防外交機制,乃至於衝突解決機制等樂觀說法,在這次聲明中已不復見。

此次東協外長系列會議的場內外,火藥味濃厚,即使北韓外長「罷演」,仍然有至少日韓、中美、俄美、中加等衝突組合:

首先,日韓兩國將貿易爭執帶入大會,上演拒絕握手合照,並使調解人美國國務卿蓬佩奧陷於尷尬的戲碼。中美關係在會前看似回溫,豈料川普隔海加戲,8月1日突然宣布於9月再對中國剩餘3000億美元商品加徵10%關稅。中國外長王毅在本次會期間曾與加拿大外長方慧蘭會面,要求華為副董事長孟晚舟被扣押事件盡快妥善解決。美國國務卿蓬佩奧也選擇在會議期間批評俄國,表明美國不願做冤大頭,只能捨棄與前蘇聯在1987年簽署的中程核飛彈(INF)條約。俄羅斯外交部長拉夫羅夫(Sergei Lavrov)則在會期間指控美國企圖將東南亞綁入自身願景,認為美國之印太戰略將逐漸破壞東協念茲在茲的核心角色。

東協對印太戰略深懷隱憂

自中美兩國爆發貿易戰爭以來,東協便擔憂隨之而來的負面影響。為了加強東協團結,減少貿易戰爭之衝擊,東協領袖於今年6月的第34屆東協高峰會上通過了《東協對於印度-太平洋之展望》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)文件。

相較於去年外長會議聯合聲明對於印太構想(Indo-Pacific concept)未予特別著墨、且尚屬保守之態度,今年東協外長則在聲明中標舉了《東協對於印度-太平洋之展望》。該文件不僅揭櫫東協同印太地區對話及合作的原則,更透露出東協對於印太戰略的深層隱憂。

▲去年(2018)東協10+1外長會議 。(圖/路透社)

該文件指出,印太區域不是國家領域的集合空間,而是緊密整合、相互聯結的區域,印太應是對話合作而非對立的區域,印太應是共同發展與繁榮的區域,而東協於此間扮演核心的角色。該文件暗示,印太戰略應使東協高峰會、東協區域論壇及東協國防部長擴大會議等東協主導機制(ASEAN-led mechanisms)得到強化及優化;印太戰略應受《東南亞友好合作條約》所節制,俾使印太國家遵守該約內有關法治、和平解決爭端、放棄威脅或使用武力等規範;印太戰略應在促進區域內之戰略互信與雙贏合作。

該文件訴求四大領域之合作:包括旨在解決海洋爭端、資源開發及海洋汙染問題的海洋合作;旨在強化實體、制度與人際等基礎建設層面的連結合作;旨在落實聯合國2030年可持續發展目標的合作;旨在深化包括南南合作、數位經濟乃至於如RCEP等經貿整合的多領域經濟合作。

若將四大領域對照美國在去年7月所宣示的印太三大投資領域:數位經濟、能源與基礎建設,以及蓬佩奧在去年東協會議期間所提出的印太安全基金使用面向:強化海上安全、發展人道援助與維和能力,可知東協將能源一項排除在印太合作領域之外。有鑒於中國在「南海行為準則」單一磋商文本草案中建議中國東協雙方共同探勘石油、天然氣等能源,並將其他國家摒除在外,故可推知,《東協對於印度-太平洋之展望》之所以未訴求能源領域之合作,大抵是東協顧忌中國之結果。

7月30日,菲律賓外長洛欽(Teodoro Lopez Locsin)即向出席東協外長及系列會議的中國外長王毅表示:「東協聚焦本地區發展繁榮,致力於維護東協的中心地位,不應參與任何帶有地緣遏制色彩的所謂戰略」。此話不僅在向中國示意,一定程度也是代東協向印太戰略倡議者美國表態之言語。

暗潮洶湧的南海聲明

中國東協外長會議於7月31日召開。會議中完成了「南海行為準則」單一磋商文本草案的第一輪審讀。儘管中國外長王毅對於3年內完成「南海行為準則」展現出「一路向好」的態度,但若回歸實際面,絕對不容東協高枕無憂。

本次外長會議的聯合聲明,再次傳達了東協對於南海問題的疑慮。首先,外長們持續強調落實《南海各方行為宣言》的重要性,我認為,這一定程度說明了東協國家對於「南海行為準則」是否真能約束中國,其實是沒有把握的,畢竟相對寬鬆的《宣言》如果都沒辦法被遵守的話,如何能期待中國落實「準則」的規範?

其次,外長們強調各方自制、非軍事化、維持並提升一個有利於協商準則環境的必要性,並且重申堅守國際法,包含1982年《聯合國海洋法公約》之重要性。這些宣示自然也是針對中國而來,東協國家相當清楚中國於2016年南海仲裁案《判斷》公布後重新啟動「準則」磋商,藉以緩解國際壓力的真實動機。中國一面宣示磋商「準則」,卻仍時不時地在南海舞劍,這樣既會讓東協緊抓《聯合國海洋法公約》不放,更是不斷凸顯中國僅是將磋商「準則」工具化,並非真心想解決南海爭端的事實。

▲大陸外交部長王毅對於3年內完成「南海行為準則」展現出「一路向好」的態度。(圖/翻攝自中華人民共和國外交部網站)

中國雖以一對多,但從來不成問題,不單是因為「量級」差異,而是因為東協各國始終未能齊心對付中國之故。聯合聲明指出,外長們討論了南海的勢態(situation),期間「某些外長」對於填礁造島,以及在本區的活動與「嚴重事件」(serious incidents)表達關切。

這些「嚴重事件」,想必包括:2019年3月22至24日中國在西沙群島進行實彈演習並建設後勤保障基地、6月13日中國船隻撞沉菲國漁船、7月初中國探勘船「海洋地質八號」在南沙萬安灘探勘石油時與越南海警船之對峙,乃至於7月24日113艘中國船隻於菲佔中業島海域之集結。

對照去年外長聲明的同段文字--「我們討論了與南海相關的問題(matters),注意到(took note of)對於填礁造島及本區活動的『某些關切』」。顯而易見地,儘管「準則」草案已經完成一讀,但透過今年外長聲明可知,東協的疑慮因為「嚴重事件」不減反增。雖說在越南的說服下,聯合聲明使用了「嚴重事件」一詞,卻也因為柬埔寨等親中國家的要求,並沒有讓「某些關切」一詞升級為「嚴重關切」,至於「嚴重事件」的認定,純粹出之於「某些外長」而已。

美中於東協之角力

美國認定他國受制於中國,動輒於相關國際場合闡述印太構想,藉此與中國較勁之態勢明顯。

我在今年1月隨台灣代表團參與了2019印度雷崗對話(Raisina Dialogue 2019)。當時美國印太司令部司令戴維森(Philip S. Davidson)上將即於會中表示,美國不會要求各國在印太戰略與一帶一路之間選邊站。戴維森強調,美、日等國家基於責任感而進行巡弋,盼能作為相關國家在與中國商談南海行為準則時的依靠,「不讓海上武裝左右他們的意志,讓他們享有應得的國際權利與自由」。

美國國務卿蓬佩奧在本次東協-美國部長級會議之發言,是繼戴維森之後持續向東協施打強心劑,蓬佩奧不僅重申「美國從來沒有要印太地區的國家選邊站」之主張,更直指中國在南海及修建湄公河上游大壩等對東協國家的霸凌行徑,藉以鼓勵東協各國發出強有力聲音,不再迴避複雜敏感問題。

▲美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)重申「美國從來沒有要印太地區的國家選邊站」之主張。(圖/路透社)

不過,東協恐怕還是會不斷向中國靠攏。包括2018月10月舉辦之中國東協海上聯演(南部戰區海軍司令員王海出席並致辭)、馬中東鐵專案已於近日復工、東協接受中國一帶一路投資佔比居高不下,乃至於透過《東協對於印度-太平洋之展望》文件與印太戰略保持距離等事實,咸可說明之。

台灣應參照日本的東南亞策略

有鑒於東協與中國關係之強化,以及中國對東協影響力之攀升,我國似應進一步向日本之東南亞政策取經。

日本透過本屆日本-東協外長會議,對於東協通過的印太共同觀點表示歡迎,並希望雙方加強合作,以符合東協基本原則及「自由和開放的印度洋-太平洋」戰略。日本強調繼續推動與東協在海洋、可持續發展、基礎設施對接與發展、智慧城市發展、應對氣候變化等領域的合作。

此外,就在印尼、菲律賓等國家相繼向加拿大、法國、香港等先進國家地區,展開退回塑膠垃圾及有毒物質行動之際,日相安倍在今年宣示將在東亞東協經濟研究中心(ERIA)之下設置「海洋塑膠垃圾知識中心」,據以加強與東協各成員之海洋合作。

我認為,多能切中東協之主觀立場與即時需求,實在是日本於東南亞關係經營有成的關鍵。

據此,我國在籌辦新南向政策之際,尤應考量個別東南亞國家之立場與需求。其次,應特別關注日本、美國等友盟與東南亞國家合作之項目,進而創造與日、美相關計畫對接互補,與其協力投資建設東南亞國家之可能性。

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