投書/憲政分際 監察vs行政的對決

▲「口譯哥」趙怡翔以機要任命駐華府代表處政治組長,在國內引起不小風波。(圖/翻攝自趙怡翔個人臉書)

●楊孝文/律師

日前有媒體報導指出,針對「口譯哥」趙怡翔以機要任命駐華府代表處政治組長,外交部遭監察院糾正一事,總統蔡英文表示,希望監察院能夠秉於憲政分際,尊重行政部門的決定。對此,國民黨立院黨團總召曾銘宗表示,「監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權」,總統沒有權力插手監察院的糾正案,憲法明文規定監委獨立行使職權,總統怎麼能干涉監察院要糾正行政院部會?

依照憲法增修條文第7條規定,監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,且監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。至於本案所行使的「糾正案」,依照憲法第97條、監察法第24條規定,監察院於調查行政院及其所屬各級機關之工作及設施後,經各有關委員會之審查及決議,得由監察院提出糾正案,移送行政院或有關部會,促其注意改善。是以,監察權除有對人之彈劾權及糾舉權外,亦有對事之糾正權,均為憲法所賦予的職權。

再者,本次糾正的內容,其中相關委員會中有11名的監察委員提出了不同意見書,認為:1.監察委員對屬於行政機關之基礎人事核心權力,仍應避免過度干預而使權力關係失衡。及2.我國文官體制設有「機要人員進用辦法」、「聘用人員聘用條例」,可在設定人數限制及隨機關首長進退的條件下,方便機關首長彈性用人,且該制度在中央及地方政府已經行之有年。關於本案人事聘用的爭議,主要在於分析該員進用的具體法律依據為何,此宜待糾正案通過後,視行政院處理結果再撰文解說。而現階段相當有趣的問題,就是「監察權對於行政權的人事任用決定,得否進行糾正?」,易言之,監察委員可否基於調查之目的,深入行政權所掌握的人事任用權內,糾明其裁量或判斷是否合法適當,有無違失?

▲監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,且監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。(圖/ETtoday資料照)

對此,監察院在其所出版之「監察調查理論與實務策進之研究」一書中指出,監察院不同於各級法院,並非單純職司法律解釋、適用的機關,亦不忌諱對含有高度價值判斷的政策決定進行審查,因此,監察對行政判斷暨行政規則的審查,基本上並不受行政規則的拘束」,並表示,行政判斷的「專業性」與「政策性」,基本上並不當然構成對監察權的界線。是以,若依此見解,監察權審查範圍顯然更甚於司法權,且對於行政權所樹立的原則、政策方針與決定,監察權應得據以審查而不受拘束。

然而,司法院大法官會議第585、613號解釋中,闡釋權力分立制衡原則的具體內涵,並有如下的概括性論述:作為憲法基本原則之一之權力分立原則,其意義不僅在於權力之區分,將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行,以使國家決定更能有效達到正確之境地(功能最適;Funktionsgerechtigkeit),要亦在於權力之制衡,即權力之相互牽制與抑制,以避免權力因無限制之濫用,而致侵害人民自由權利(相互制衡;Balance)。

惟權力之相互制衡仍有其界限,除不能牴觸憲法明文規定外,亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心(核心領域Kernbereich),或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙(釋字第585號解釋參照),或導致責任政治遭受破壞(釋字第391號解釋參照),例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算;或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務;或逕行取而代之,而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是(參見蘇永欽大法官於第729號解釋協同意見書)。

因此,大法官對於權力分立的立場,似乎並不完全放任某一憲法機關權限獨大,而應彼此相互制約,但有關於各該憲法機關的核心領域,應不受他機關之監督與審查,此猶如司法權對行政權的監督,亦僅止於裁量有瑕疵之情形(裁量逾越、濫用或怠惰)方才介入為合法性之審議,否則不應容許其他憲法機關介入或參與,而破毀憲政秩序。因此,如本案糾正內容涉及屬於行政權之核心領域者,監察權恐怕應為適度之退讓,以避免戕害權力分立制度。

調查案件之目的,在於查明事實真相,糾明是否合法適當,有無違失情事。目前監察院通過該糾正案後,依據監察法第25條規定,行政院或有關部會接到糾正案後,應即為適當之改善與處置,並應以書面答復監察院,如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時,監察院得經有關委員會之決議,以書面質問或通知其主管人員到院質問之;若經質問後並經調查確有故意拖延之事實者,監察院得針對有答復義務之機關主辦人員提出糾舉或彈劾。

有鑑於監察權行使之超然獨立,監察委員應本諸客觀超然之立場,對於案內人等有利及不利之事實與證據,均須顧及,不可偏廢,方符權力分立之原理,俾使國家權力不致失衡,以贏得人民對行政權及監察權之信賴與尊重。

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