【索羅門斷交】黃奎博/委屈求全的「索羅門外交」?


▲外交部長吳釗燮昨日晚間召開台索斷交記者會。(圖/記者季相儒攝)

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

索羅門群島(Solomon Islands)於1983年與我國建交。於蔡英文總統任內,本(2019)年3月左右即已有關於索羅門與中華民國邦交可能生變的傳言。

3月時,外交部次長徐斯儉與美國國安會亞洲事務資深主任博明(Matt Pottinger)在索羅門討論如何因應我國在南太平洋外交及中共在該地區擴張勢力等事宜。我國外交部也表示已同意將提供約新台幣9億元的策略貸款,助索國修建用於2023年太平洋運動會的體育場館等設施。

新總理精於遊走兩岸

本年5月,有外電報導,索羅門邦交可能鬆動,「梅開四度」的新任總理蘇嘉瓦瑞(Manasseh Sogavare)稱,新成立的執政聯盟正在重新考慮中止與我國的外交關係,與該國最大的貿易夥伴中華人民共和國建交。外交部隨即發布聲明指出「台索關係穩健成長,包括索國主辦2023年太平洋運動會的運動場館將由我商承攬興建,而農業、醫衛、台灣獎學金、潔淨能源等各項福國利民的合作計畫也都順利執行中」,等於是指控該外電報導是假新聞。

我國外交部還指出,索國國會支持與我國維持邦交者仍占多數,加上本屆內閣乃多黨聯盟,僅有部分議員主張與中共當局建交,難以形成共識或政策。

▲索羅門總理蘇嘉瓦瑞(Manasseh Sogavare)。(圖/達志影像/美聯社)

6月上旬,蘇嘉瓦瑞公開指出,他正在考慮同中華人民共和國建交;稍後,索羅門外交部長馬內列(Jeremiah Manele)將在100天之內決定要繼續承認我國或是改投中共懷抱。我國外交部認為這是索國民主政治中,相互協調、公開對話的常態,不值得憂心。

6月中下旬,索國組成跨黨派小組出訪與中共當局建交的太平洋國家(萬那杜、斐濟、薩摩亞、東加和巴布亞紐幾內亞),然後也訪問中國大陸。事後了解,該小組的部分成員曾於8月參加在我國舉辦的「亞太國會議員聯合會」,但我國外交部堅稱他們的行程與前述的跨黨派小組無關。

我國某些官方人士似認為我國在太平洋區域的邦交,會有美、澳、紐、日等國加入抵抗中共挖牆腳的行列。確實,5月中旬,美國國務次卿赫爾(David Hale)曾致電蘇嘉瓦瑞,特別強調索國與台、日本、紐、澳等民主國家建立夥伴關係,有助於推進自由開放的印太地區。澳洲總理莫里森(Scott Morrison)6月2日出訪索羅門,為增加澳洲的影響力,他承諾將援助索羅門群島2億5千萬澳幣(約新台幣55.5億元),但分10年撥款,且限定基礎建設計畫。同月,紐西蘭外長也表示,關於索國與台灣的關係,希望索國可以思考自身在太平洋的長期利益再做決定。

九月起情勢明顯逐漸對我不利

8月時,雙方簽署《台索互免簽證協定》,國會議長歐堤(Patteson Oti)也造訪台灣,雙方互動似乎正常。

9月8日,在外界懷疑台索關係生變時,索國外長馬內列率次長來訪,見了蔡英文及外長吳釗燮。美國在台協會(AIT)處長酈英傑(W. Brent Christensen)現身在馬內列的媒體見面會,並出席吳釗燮宴請馬內列的晚宴,似有美國力挺我國維持與索國邦誼之感。

但是情勢似急轉直下。9月11日,蘇嘉瓦瑞在一場理應保密的學術訪談中表示,中國大陸將會是與澳洲抗衡的最佳外交夥伴,前者可提供金援且無須看澳洲臉色,更直言「就經濟與政治層面,台灣毫無用處(useless)」。我國外交部仍保持風度稱,持續與索國溝通中。

蘇嘉瓦瑞辦公室稍後特別澄清,蘇在說「台灣毫無用處」時,是論及台灣給予索國以千萬美元計的援助,但台灣在鮪魚捕撈上獲得的更多,要外界別誤會;「在做決定之前,台灣仍是索羅門的外交夥伴」。最後這句話根本就是擺明著隨時可以拋棄我國而和中共當局建交。

▲在蔡英文總統任內,今年3月左右即已有關於索羅門與中華民國邦交可能生變的傳言。(圖/總統府提供)

9月13日,《中央社》獨家報導,索羅門跨黨派小組報告建議蘇嘉瓦瑞趕在中共建政70週年之前與我國斷交,而且「台灣不會對索國投入大量基礎建設以支持索國經濟發展」、「索國不應將賭注下在台灣」。外交部終於拉高分貝表示,跨黨派小組報告內容謬誤偏頗,嚴重扭曲事實,更謊稱曾來台考察並與我方討論。這顯示雙邊關係似已逐漸走向不可挽回之勢。

令人意外的是,外交部次長於9月16日去訪的行程仍如期進行,外交部同時「呼籲索羅門政府應依據前所宣示,參考跨黨派小組、外交部、國會、總理府所作出的相關報告,並傾聽廣大基層民意後,依民主合法、公開透明程序做出決定。」情勢至此,蔡英文政府似乎又想孤注一擲,挽回逐漸變心的索國政要。

很(不)巧的是,蘇嘉瓦瑞於同日召開內閣會議,表決結果有27票支持改承認

中華人民共和國,0票反對,6票棄權。結果我方外交部次長率高階訪團才剛抵達索國,便面臨斷交窘境。而且索國媒體報導我國一共匯款320萬美元給16位索國國會議員,企圖挽救邦交,此事已在該國司法調查中。我外交部雖然否認此事,但已是賠了夫人(邦交)又折兵(國際形象)。

▲回顧這半年多對索羅門外交的波折,以及蔡英文走馬上任後丟掉6個邦交國,還有少數邦交國對我姿態甚高的各種不幸外交遭遇,不禁令人慨歎。(圖/記者季相儒攝)

選舉考慮 對索國過於委曲求全?

至少在索羅門一案,美、澳、紐並未能勸阻蘇嘉瓦瑞及該國執政聯盟改承認願意在索國身上花費巨資的中共當局。

我國外交部之前偏向審慎樂觀的研判與公開發言,研判是受到上層指示的。套句時下流行語,(外交部專業常任文官)「寶寶心裡苦,但寶寶不說」。

因為兩岸關係轉為鬥爭,中共加速引誘我邦交國投懷送抱,在索羅門之前已經有5個國家「棄台從陸」了,而且蔡英文在本年年中之前都忙於與賴清德角逐黨內總統候選人提名,怎能容許政府部門承認又有邦交可能生變?所以直到9月索國逐漸攤牌時,我國官方的態度才從「委屈求全」變成「比較不委屈求全」,最後很遺憾的還是「委屈不能求全」。

邦交是構成國家主權的重要成分。回顧這半年多對索羅門外交的波折,以及蔡英文走馬上任後丟掉6個邦交國,還有少數邦交國對我姿態甚高的各種不幸外交遭遇,不禁令人慨歎。除了中共處心積慮要消滅中華民國之外,蔡政府面對國家主權被霸凌,竟然步履凌亂,幾乎束手無策,這和蔡英文自稱的「外交讓專業的來」、外交國防兩岸歷練最完整,實在差很大。

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黃奎博專欄 黃奎博

國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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