投書／「零邦交」以後台灣如何顧主權？

●蔡政修／靜宜大學大眾傳播學系副教授

2019年9月，正是聯合國大會開議的時候，卻傳出有兩個友邦與我斷交。回顧蔡英文就任以來，斷交事件接連發生，從2016年底聖多美普林西比開始，接著巴拿馬、多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多，直到索羅門群島與吉里巴斯為止，台灣的邦交國已經從蔡總統上任之初的22個剩下15個友邦。蔡英文曾誇口自己是最能夠護台灣顧主權的總統，卻在攸關主權的邦交問題上失分連連。不禁讓人想問，零邦交的時刻何時到來？零邦交之後的台灣會如何？

1971年中華民國退出聯合國以前尚有62個邦交國，1972年我邦交國數目驟降為42國；到1988年李登輝接任總統時邦交國僅有22個。李登輝推動務實外交，一度讓台灣邦交國衝上30個，至李下台前還保有29個邦交國。扁政府執政8年斷交9國建交3國，加總共失去6個邦交國。馬政府上台後基於九二共識與對岸外交休兵，仍難以阻止甘比亞於2013年11月與我斷交，唯中國直到2016年3月18日才與甘比亞「復交」。以目前蔡英文上台3年斷交7國的紀錄來看，已經達到扁馬16年斷交數目的總合，更與李登輝相去甚遠。

▲16日與台斷交後，索羅門群島與中國21日在北京建交。（圖／翻攝外交部網站）

台灣還曾與某些無邦交國家簽定相互承認協定（mutual recognition protocol），允許兩國以官方名義處理相互關係，包括使用正式國號。2000年陳水扁總統當選時，我13個在無邦交國家設立的駐外機構冠有中華民國國號。但到2006年底，我駐外單位以中華民國或中華民國（台灣）為名者剩下6個，以台灣為名的則有2個。2008年馬政府上台後，駐玻利維亞台灣商務辦事處因功能不彰於2009年關閉。2016年蔡政府上台至今，我在非邦交國的六個以中華民國國號為名的駐外單位已經全部被強迫更名，僅剩的一個以台灣為名的辦事處也被更名為台北。2019年7月11-20日蔡英文總統出訪中美洲並過境紐約宣揚台美關係突破之際，斐濟政府通知我駐斐濟代表處，將我外館名稱更名為「駐斐濟台北商務辦事處」。至此台灣與非邦交國發展官方關係已經完全沒有空間。

在參與國際組織方面，2008年二次政黨輪替後，馬政府將國際參與的重點放在擴大參與專業性、功能性國際組織。2009年1月13日WHO同意台灣以「台北聯絡點」（contact point in Taipei）名義加入《國際衛生條例》（IHR）運作。2009年4月28日世界衛生組織邀請我衛生署長葉金川率團以「中華台北」名義及「觀察員」身份，出席5月在日內瓦召開的「世界衛生大會」（WHA）。2013年9月11日國際民航組織ICAO理事會邀請交通部民航局長沈啟以「中華台北民航局局長」名義及理事主席「特邀貴賓」身分，率團出席9月底於加拿大蒙特婁召開ICAO大會。

2016年蔡政府上台後，5月6日世界衛生組織WHO繼續來函邀請我方參加世界衛生大會，但邀請函上註明聯合國2758號決議、以及WHA第25.1號決議中的「一中原則」。2017年以後更以蔡政府仍未接受九二共識為由，拒絕台灣參加WHA。國際民航組織大會也從2016年第39屆大會起不再邀請台灣參加。2017年台灣入聯運動再度走上街頭。

▲吉里巴斯與我國斷交後，外交部長吳釗燮召開記者會出面說明。（圖／記者李毓康攝）

就與主權相關的國籍管轄權而言，2011年2月2日菲律賓將涉入中國大陸跨國電信詐騙案之14名台人遣送大陸，馬政府召回駐菲代表進行抗議，迫使菲國駐台代表於6月2日申明台灣人被遣送到中國大陸與「一個中國政策」無涉。後來馬政府透過《兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》，於7月將14名嫌犯遣返回台。2016年5月16日馬來西亞政府也將在馬國涉電信詐騙的台籍嫌犯5名遣返回台。

蔡政府上台前夕，2016年4月肯亞警方破獲華人電信詐騙集團，警方將45名台灣犯罪嫌疑人先後遣送中國大陸，馬政府立即啟動兩岸司法互助協議與大陸協商。但五月蔡政府上台後，北京不僅不願把肯亞電信詐騙案中的台灣嫌犯遣返，還積極尋求將其它涉案台嫌押解回中國大陸。2016年8月23日肯亞法院將剩餘五名台嫌判處無罪遣返回台，然而中方會同肯亞警方強硬搶人，將5名台人送往機場帶走。

此後在亞美尼亞、馬來西亞、西班牙、泰國、菲律賓、柬國、捷克也都發生類似的案例。數量最多的是2017年2月17日西班牙內閣部長會議決定將218名台灣電信詐騙案疑犯視為「中國公民」引渡回中國大陸，到2019年6月7日西班牙電信詐騙案最後一批為數94名台嫌被引渡回中國為止。統計自2016年肯亞案開始，共650名台籍跨境電信詐騙嫌犯遭遣送中國大陸。蔡英文誇口自己是最能夠護台灣顧主權的總統，結果連自己的人民都不能保護。

▲去年3月底，時任行政院長賴清德接見美國眾議院外交委員會主席羅伊斯，並獲贈「台灣旅行法」精印本。（圖／行政院提供）

許多人相信蔡英文有能力保護主權，信心主要來自蔡政府任內台美關係的提升以及國防軍備的籌獲。2017年以來，美國接連批准售台重型魚雷、M1A2T戰車、刺針飛彈、以及F16V戰機等重要軍售案。2018年3月16日美國總統川普簽署「台灣旅行法」，允許台美高級官員互訪。8月13日川普簽署《2019財政年度國防授權法》，支持美國軍艦定期通過台灣海峽。年底川普又簽署「2018亞洲再保證倡議法」，將台灣納入美國印太戰略一環，支持定期軍售，並鼓勵美國資深官員訪台。

今年（2019）3月19日台美「印太民主治理諮商機制」成立。5月13日至21日國安會秘書長李大維訪美，會晤美國國家安全顧問波頓（John Bolton），層級超越1996年3月11日台海飛彈危機期間我國安會秘書長丁懋時在紐約與美國副國家安全顧問伯格(Samuel R. Burger)的見面。李大維訪回台不久，2019年5月25日美國在臺協會AIT與台灣的對口單位「北美事務協調委員會」更名為「台灣美國事務委員會」（Taiwan Council for U.S. Affairs，TCUSA），象徵台美關係提升。

然而台美關係終究是非官方關係，直接對國家主權產生支持作用是邦交關係、國際協定、國際組織參與、以及行使對境外本國籍人民的管轄權。蔡政府固然在台美關係提升以及國防軍備籌獲方面取得成就，但並無法彌補她在其它主權相關事務的失敗。如蔡英文在2019年7月11日出席17個友邦駐聯合國常任代表的歡迎酒會上致詞指出：「友邦是台灣通往世界重要關鍵的通道」，「你們努力擴大了台灣人民的音量，使得全世界都聽見了我們的渴望」。兩個月後，出席紐約酒會的友邦索羅門群島、吉里巴斯與我斷交。意味著台灣在參與國際組織的道路上更加孤立無援。

▲蔡英文總統7月過境美國紐約時，出席友邦駐聯合國常任代表的歡迎酒會。（圖／駐紐約經濟文化辦事處）

回到最初的問題，零邦交後的台灣會如何？明顯的結果是，零邦交後的台灣將不得不全面倒向美國，因為台灣凡事需要美國幫忙，安全又依賴美國，事實上將成為美國的附庸。另外，由於中華民國沒有國家承認，改以台灣為名走自己的路就變成是自然選擇。然而中國對台灣的打壓並不區分中華民國或台灣，台灣的民意將與國際政治直接碰撞。其三，台灣的主權不受任何國家承認，參與國際組織以及交往外國的能力將受到更大的限制，導致無法締結合法的國際協定以處理全球化涉及的跨國合作問題。更嚴重的是，台灣在國際社會孤立使台灣問題可能被視為中國的內政，一旦美國不挺台灣，台灣就容易受中共吞併。喪失友邦對台灣主權的傷害，豈止是一場選舉而已。

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