黃奎博/美國移民局支持台獨?別見影子就開槍

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

這兩天,因為有新聞「發現」美國國土安全部下屬的美國公民及移民服務局(USCIS)在申請說明的網頁上特別加註,我國人民歸化為美國公民時,只能在原國籍欄填寫「臺灣」,一時之間部分輿論導向美國在改變對臺政策,逐漸承認臺灣獨立。

我國有些民眾因此感到振奮,認為是川普(Donald J. Trump)政府抗中共、拉臺灣戰略下的一小步。也有些人聲稱美國主張臺灣就是臺灣、臺灣與中華民國無關,而且把「中華民國」四個字印在護照上根本就是自我幻想的無謂做法。這些都是因為不清楚事情原委或者刻意操弄訊息的結果。

本文要指出的是,美國公民及移民服務局的歸化申請表加註說明之事,至少在2015年就有了,而且大致符合美國內部的《臺灣關係法》(Taiwan Relations Act)。此外,美國政府並沒有因此說臺灣就是臺灣、臺灣與中華民國無關;美國政府在法律上並沒有承認臺灣獨立,但很遺憾的,也沒有正視中華民國的存在。

▲USCIS政策手冊第3章附註第3點。(圖/翻攝自USCIS)

首先,關於歸化申請表的加註說明,至少在2015年,亦即歐巴馬(Barack H. Obama)政府時期,公民及移民服務局便已經說明,「持有台灣護照的申請人可以在他們的N-400表格上登記國籍是臺灣(臺灣護照上顯示「中華民國」)。申請人所收到的歸化證書將會記載原國籍是臺灣。美國公民及移民服務局不會發出任何載有『中華人民共和國臺灣省』、『中國臺灣省』、『中華民國臺灣省』…的證明文件」。

美國對我國政策與接觸基本上依照1979年春天制定的「臺灣關係法」為之,其中的第2條指出,「由於美國總統已終止美國和臺灣統治當局(在1979年1月1日前美國承認其為中華民國)間的政府關係,美國國會認為有必要」制訂該法。美國當時不僅在短短不到半天的時間內通知蔣經國政府將與我國斷交,也沒有承認臺灣因此獨立,反而用「臺灣統治當局」(Taiwan Authorities)這種較不理想的名詞稱呼繼續存在且擁有獨立國際法律人格的中華民國政府。

不過,美國在與中共當局簽署的「建交公報」中,雖「承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,「在此範圍内,美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係」,但從未承認後者對臺灣主權的主張,而只是「認知」到中共當局主張「中國只有一個,臺灣是中國的一部分」。

▲依據美國自己的「臺灣關係法」,讓我國人民在歸化為美國公民時,以「臺灣」為國籍選項。這樣也勉強可以避免涉入臺灣究竟屬於中華民國或中華人民共和國的更敏感爭議。(圖/記者陳涵茵攝)

所以,合理的解釋是,美國聯邦政府依「建交公報」和「臺灣關係法」,不能使用「中華民國」為國籍選項之一,又不能用「中國」或「中華人民共和國」指涉臺澎(實際操作上也包括金馬)地區人民的國籍,所以只好便宜行事,找出法律的灰色地帶,依據美國自己的「臺灣關係法」,讓我國人民在歸化為美國公民時,以「臺灣」為國籍選項。這樣也勉強可以避免涉入臺灣究竟屬於中華民國或中華人民共和國的更敏感爭議。

至於美國公民及移民服務局在表格加註的做法表示美國政府支持臺灣獨立嗎?看來不是這樣。我們可以看看美國國務院的官方說法。

猶記2017年2月,時任美國國務院亞太局代理助卿的董雲裳(Susan A. Thornton)在美國聯邦參議院聽證會中表示,美國「當然不承認臺灣是獨立國家」,也「不承認中華民國是與美國有官方關係的國家以及該國國旗」(don’t recognize the flag of the ROC as a country where we have official relations)。她並未昧於事實的指稱中華民國不是一個獨立的國家,而且我們甚至可以推論出,她其實間接表示中華民國是一個獨立的國家。

在日常用法中,「中華民國」和「臺灣」常可以互用,我們多數人在海外也會說「我來自台灣」。雖然如此,這並未等於台灣已經是一個主權獨立、名字叫中華民國的國家。中華民國雖然在國共內戰中失去了大多數的領土,雖然目前僅有15個邦交國,但國家或國際法人的地位仍持續存在;台灣是中華民國的一部分,而且是具有效法律管轄權的一部分。

我們都希望國家的主權地位受到廣泛的承認與尊重,但此種希望不能立基於對事實的不明瞭或者誤判,否則在當前現實的國際環境中,希望愈高,失望可能愈大。

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國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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