梅復興/「美臺國防工業會議」可搭建未來整體防衛構想?

▲AIT主席莫健曾呼籲臺灣切勿因過於著重籌建長期能力而忽略了因應中短期威脅所需,這是美政府對我國的再度善意警示。(圖/達志影像/美聯社)

●梅復興/台海安全研析中心主任,長期鑽研國防,嫻熟美台安全關係,曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊。

旬前筆者第十七次應邀出席「美臺國防工業會議」,今年除負責主持第一場座談外,也有針對「整體防衛構想之未來」之主題發表講演。

「整體防衛構想」(ODC)在過去兩年來顯然已成爲美國政府認知臺灣接受其「非對稱防衛」主張的代名詞。而ODC與「增加國防支出」更已被美方認定為美臺國防安全合作的關鍵要素,通關密語!臺灣方面對此也非常清楚,故蔡政府不僅一連兩年做出增加國防預算的動作(姑且不論實際增加的規模究竟是否對提升臺海防衛具實質意義),蔡英文總統今年4月還曾透過與美國CSIS智庫視訊會議的機會,公開宣示她對「整體防衛構想」的完全肯定及支持。

然「整體防衛構想」(ODC)仍在我國防國安體系中漸次演化。誠如筆者去年撰文所闡述之「熊掌燉魚」理念,ODC顯係在朝「混合式」(傳統戰力+非對稱戰力)方向衍生發展。這次就有與會學者表示,縱然國軍内部對「整體防衛構想」仍是各有解讀,莫衷一是,但目前多少還算是有點進展。然若沒有持續的外來激勵(如美方施壓)與創新改革的領導魄力,非對稱建軍很可能最終還是會默默的無疾而終。此外,ODC也不是鐵板聖經,不容精進更新的。此次會議就有專家針對臺灣地理兵要特性顛覆「整體防衛構想」反兩棲登陸與灘岸殲敵的核心想定,並倡議ODC 2.0版的精彩論述。然礙於篇幅限制,暫不在此詳述,且容日後再另文討論。

▲前美國總統小布希。(圖/達志影像/美聯社)

臺灣軍費長期偏低早在小布希政府時代便已被美方點名指責,但遲至今日始終未獲顯著改進,一直是美臺戰略關係中的困擾基因。針對此問題,本次會議有兩位專家提出精闢的見解,值得省思。

其一是前國防部副部長陳永康所提出的「每員官兵平均國防支出」的分析視角。也就是,國防預算除以國軍兵力總數而得出我國投注在單位兵員上之資源。而根據其研究,臺灣在這方面非但遠不如美國和日本,也顯著落後南韓與新加坡等經濟發展程度相近的亞太鄰邦。而威脅我們的中共,此指數則是臺灣的1.52倍! 這箇中的意義是,如果投注在每名兵員上的資源嚴重偏低,那勢必會影響國軍的整體戰力。至少也意味著,若長久以此,國軍每員兵力之戰力就不太可能與前述這些國家相提並論了。

另一位學者專家,曾任馬侃(John McCain)參議員在參院軍事委員會的助理則點出了我國國防支出偏低的可能原因。那就是,臺灣「稅收佔國內生產總值比例」(Tax to GDP Ratio)偏低,以致政府可支配(譬如:轉用於國防)的資源有限。事實上,根據行政院所公佈的數據,我國「稅收佔國內生產總值比例」僅13.41%!這不但遠低於「經濟合作暨發展組織」(OECD)所代表的經濟較發展國家水準(最低16.2%-最高46%; 平均34.2%),甚至還顯著低於中國大陸(20.1%)!

輕徭薄賦固然是功在百姓的德政,但於國家面對嚴峻外來軍事威脅的環境下,稅賦長期嚴重偏低是否仍舊合宜?這很值得我們立即正視並研擬對策。

▲美方認爲我國近來重大軍購仍以高單價的傳統作戰兵力為主(F-16 Block 70戰機等)。圖為我國F-16戰機。(圖/記者呂佳賢攝)

除了正式議程外,歷屆參加美臺國防工業會議也都會與美方官員或華府政策圈内人士私下交換意見,此次亦不例外。美方人士表示,AIT主席莫健在今年會議上致辭時呼籲臺灣切勿因過於著重籌建長期能力而忽略了因應中短期威脅所需,是美政府對我國的再度善意警示。美方近年來高度憂心臺灣的軍事準備足否嚇阻中共於短期(未來5年)内大規模進犯或透過武力威嚇達成政治脅迫之目的,並認爲臺灣在提升中短期戰備與兵力整建的努力顯不敷因應。最近傳出美方對我後備戰力評價不佳,即可見一斑。

此外,美方認爲,我國近來重大軍購仍以高單價的傳統作戰兵力為主(如: M1A2戰車,F-16 Block 70戰機等),並未顯著增加投資(美方多年來所一直敦促倡議的)「低成本,非對稱」作戰構想所需之系統與能力。且即便臺灣確有若干堪稱「非對稱」的建軍規劃與投資,若研發/採購/部署都還是落後中共的規模,力度與速度,那基本上還是會居於劣勢。事實上,這種「被對稱」的局面,無異在「OODA決策循環」(觀察-調整-決定-行動)裡總是處於被動,若不能突破改變,到頭來還是只有挨打的份!

在兩岸資源懸殊的大勢下,只有亟力加大「非對稱」戰力在國軍建軍備戰構想與資源分配的比重,並以最優先順序執行構建,才有可能縮減敵我差距,促進穩定嚇阻。美國防部印太事務首席副助理部長海大衛在本次美臺國防工業會議的專題演説時强調臺灣應積極擁抱「大量的小東西」(Large number of small things)建軍方針,就是美方多年來不斷軟硬兼施勸導國軍的最新表率。

有鑒於此,美方近來有透過正式管道向我高層再次表達對前述兩個議題的關心,並提出若干具體建議。確切内容尚不宜公開討論,但美方的意見與「整體防衛構想」的持續進化修正,終必會對於下一任政府(無論哪個黨或哪位候選人贏得大選)的國防建軍備戰優先順序,乃至於軍事投資與對美軍購等決策都會有一定程度之影響。據瞭解,甚至還可能有部分建軍案因而敗部復活,值得我們密切關注。

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梅復興專欄 梅復興

台北出生,旅居美國。長期鑽研國防,嫻熟美臺安全關..

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