● 邱信恩／國立清華大學人文社會學院學士班學生
2020年4月1日，在蔡總統的一聲昭告下，台灣展開由政府主導的國際人道抗疫援助，其中又以向世界各國捐贈口罩為主。在第一、二波援助行動完畢後，外交部還宣布將要啟動第三波，將捐贈707萬片醫療口罩。
台灣的這幾批口罩捐助並沒有白費，收到捐贈的多國政治領袖或官方單位紛紛致謝，捐口罩的善舉伴隨著「Taiwan can help」的標語，帶來不少國際形象的提升和國際上正面的網路聲量。
更重要的是，全體會員友邦提案力挺我國以觀察員身分出席世界衛生大會（WHA），美加日英德澳紐等民主大國亦公開呼籲支持。
▲ 世界衛生大會18日召開。（圖／路透社）
無法參與WHA 不能歸咎口罩外交不力
可惜的是，大家心心念念的WHA邀請函至（5月18日）大會開始仍遲遲不見，不免讓國人心生怨懟，埋怨即便捐了那麼多口罩，這些努力仍然無法讓台灣參與今年的世界衛生大會。
然而，在對岸政權的壓迫下，台灣在短時間內要能突圍，違抗中共意旨、打破固有約束的框架進入WHA，本來就不是件容易的事，更何況台灣還與現任世衛秘書長譚德賽處得不甚愉快，使台灣要拿到這張邀請函更是難上加難。
儘管能參加今年大會與否，的確是口罩外交成果的試金石，但經歷這次挫敗，筆者仍然認為口罩外交是一個把握得來不易之時運的正確外交政策──而沒能參與大會的成因眾多，不能單單歸咎於口罩外交不力這項因素。
既然，未能參與2020年世界衛生大會已成定局，我們就更必須著眼於口罩外交到底能為台灣留下多少國際政治與外交的效益──在短期內的世衛大會過後，能帶來多少台灣外交發展的未來性？
筆者以為，這其中一個很重要的觀察指向，是台灣在這三波口罩物資援助中，到底實質地推動了多少和「新南向政策國家」的關係？
▲ 2016年，總統蔡英文談新南向政策。（圖／總統府提供）
兩大危機：對中經貿依賴、區域經貿架構邊緣化
「新南向政策」是小英政府2016年上任以來，就已喊出的外交與產業發展政策。蓬勃成長中的東協市場，被視為是我國轉移部分對中國經貿依賴的希望。
然而，在蔡總統第一任任內推動這項政策的過程中，由於國內民意共識仍未凝聚，台灣民眾對東南亞發展的認識不足，多半還停留在「東南亞較台灣落後」的刻板印象中，因此新南向進展相當有限。
再加上，近年美國川普政府的印太戰略完全搶走新南向政策的目光，蔡政府更是幾近將新南向推展工作晾在一旁，一心追逐川普的印太戰略。
是以，國內產官學界及大眾似乎也還沒意識到，在對中經貿強烈依賴與被區域經貿架構邊緣化的兩大危機下，發展新南向政策是台灣在汪洋中必須極力攀住的浮木，此外別無選擇。
外交需長期投資 第一波援助未見新南向國家
因此，我們回頭檢視台灣政府在這三波口罩外交行動中，和新南向國家的交流情形。
首先，4月1日的第一波捐贈中，1000萬片的口罩援助對象，未見一個新南向政策目標國家，而是捐給美國、歐洲、邦交國。
筆者推測，此舉除鞏固邦誼外，應該是為了拉攏歐美，也希望歐美等世界主要理念相近的民主大國，為台灣進入世界公衛體系發聲。
然而，筆者認為外交行動要求短期回報，也要投入長期投資──台灣若第一時間聯繫新南向重點國家，誠摯地表明願意援助抗疫物資，是最好交朋友的機會，也能讓對方看見台灣坦然向東南亞張開雙臂的決心。
▲ 越南口罩外交。（圖／翻攝自Facebook／GarethWardUK）
第二波援助 應調高新南向國比例
直到第二波援助，新南向國家才出現在捐助名單中，但約160萬的口罩捐贈量，在第二波700多萬的捐助總量中，其實並不算多。
而這160萬片口罩，又分散到東南亞8國（新加坡、馬來西亞、緬甸、菲律賓、印尼、越南、泰國及印度）。
這次第二波援助的東南亞國家，大致上是符合2016年前外交部長李大維公布的新南向政策重點國家，但另外約600萬片的口罩卻捐到北歐及中東歐地區、美國受創較重的州、拉丁美洲暨加勒比海國家……。
雖然外交部在官方消息的發布上，總愛將這幾波國際援助行動定名為「人道援助」，但筆者認為，新冠肺炎疫情肆虐全球，各地都遍傳災情，台灣若太過一廂情願地只重「人道援助」，事過境遷後能留下的回報和效益有限。反之，國家外交行動應該抓準外交策略與政策盤算，口罩援助亦不例外。
換句話說，在第二波捐贈中，應調高捐贈新南向國家的比例，降低其餘地區的捐贈比例。
▲ 新加坡總理夫人何晶（Ho Ching）是商場女強人，不是一般的貴婦。（圖／達志影像／美聯社）
政府對新南向國重視不足
而正在進行中的第三波707萬片口罩援助，其中給新南向國家的也只有180萬片，其餘捐贈給美國、歐盟及邦交國。
根據《天下雜誌》5月7日報導的數據統整，三波對外捐助中，捐給新南向國家的口罩數量大約只佔了16%，這樣的數量顯示，政府對新南向國家的重視程度仍然不足。
不僅如此，台灣政府和新南向國家的交涉狀況也有待加強。
根據外交部網站5月更新的公開資料，目前已實際贈出口罩的新南向國家國家，只有菲律賓30萬片、新加坡10萬片、泰國20萬片、緬甸7萬片，總共67萬片，其他新南向目標捐助國家都仍在協調中。
而4月時，新加坡總理夫人何晶在臉書上的一聲「Errr….」，也爆出台灣曾扣住新加坡口罩產線的疏失，可見台灣政府在處理和東南亞國家的關係上還不夠敏銳與審慎。
此外，外交部亞太司長葛葆萱曾表示，「對方國家有提出要求，台灣才會回應」。雖然目前東南亞上述八國，都有向台灣提出需求，但台灣在主動性上是否仍有進步空間？外交人員是否有主動聯繫新南向目標國家，詢問援助需求呢？
綜上所述，台灣應抓住良機，果斷行動，以策略性的口罩外交開闢未來的外交可能。將連任的蔡政府應更加把握新冠疫情流行之際，重新重視新南向政策、調整政策方針，提升對東南亞國家的態度與積極度，誠懇真摯地展現和東南亞國家未來長期發展雙邊關係的意願和決心，方能在全球疫情過後為台灣的國際空間與國家未來的長遠發展謀福。
參考來源
內文部分數據參考自：
［1］天下雜誌，〈「口罩外交」有效嗎？推特大數據分析，台灣國際形象如何翻轉悲情〉，2020年5月7日。
［2］外交部彙撰，2020年5月更新，臺灣與亞太地區國家防疫合作/援助情形。
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我們想讓你知道…在近期三波對外捐助中，捐給新南向國家的口罩數量大約只佔16%，顯示政府對新南向國家的重視程度仍然不足。