莊春發/基於專業與分工並回歸執法程序 何來放水?

我們想讓你知道…公平會刪除條文一事,立即引發許多媒體的質疑與揣測,並引述NCC主委的說法,認為對此修法對市場影響很大,會再跟公平會主委討論,部分NCC委員也對這項修正十分驚訝。

▲有線電視頭端。(圖/記者季相儒攝)

●莊春發/東吳大學法律研究所兼任教授 

最近競爭主管機關公平交易委員會對屬於內規的處理原則「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」進行修正,將第三條「市場界定」的第二款與第三款刪除,以及第十三條「有線電視頻道供應者頻道節目差別供應行為」刪除,立即引發許多媒體的質疑與揣測,並引述NCC主委的說法,認為對此修法對市場影響很大,會再跟公平會主委討論,部分NCC委員也對這項修正十分驚訝。

公平會放水?

質疑公平會似有協助「管制放水」的嫌疑,想讓特定的MSO有線電視集團,因為市場占有率分母加入MOD的收視戶之後,會使特定有線電視集團的市場佔有率大幅降低,可規避有線電視法第二十四條「總收視戶不得超過三分之一」的限制。

至於「有線電視頻道供應者頻道節目差別供應行為」的刪除,記者則引述業界人士的說法,認為系統商常常不樂見頻道上架MOD平台,過去就曾發生頻道商拿到頻道執照後,仍無法在有線電視上架的情形,這次刪除「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」第十三條的規定後,可能讓頻道商在談判上架上更為困難。

▲中華電信MOD。(圖/中華電信提供)

檢視公平交易委員會「對於有線電視相關事業之規範說明」修正的總說明後,可以發覺公平會認為有線電視頻道供應者差別待遇的行為,在國家通訊傳播委員會主管的法律:衛星廣播電視法已經闡明,衛星廣播電視節目供應者、境外衛星廣播電視事業,以及他類頻道節目供應事業之差別待遇行為,適用於衛星廣播電視法第二十五條第二項的相關之規定「不得對各平台給予差別待遇」。

依公平會與通傳會之協調2019年有關工作劃分的第二點第四項說明,則認為差別待遇之行為,主管機關通傳會的衛星廣播電視法已有相關之規定,就依主管機關相關法律規定辦理,不須煩勞「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」再行贅述,以免產生「法律競合」的問題,同時間則可以確實落實部會間專業與分工的精神。

早期公平會為防止市場上事業的壟斷,對於事業限制競爭的行為,採行事前公布獨佔事業的名單,以及市場上市場佔有率超過三分之一的事業名單,當其與其他事業結合時,必須向公平交易委員會申請許可,以防止事業做大變成市場上的壟斷者。換言之,該規定在於「事前」防止市場出現過大的事業,從而出現市場力濫用的行為。

▲mod頻道。(示意圖/視覺中國CFP)

但是幾經執法之後,競爭主管機關事前公告獨佔事業與市場佔有率超過三分之一事業名單的做法,等於是白忙一場。因為實務上獨佔力濫用行為發生時,要界定事業是否屬於獨佔事業時,主管機關仍然要重新進行產業的調查,蒐集所需資料進行分析,從而判定市場力濫用的事業是否屬於獨佔事業。

結合的管制情形,亦復如此。必須在事業有結合行為時,才能利用當時的市場產業的資料進行分析,以確定申請結合之事業,是否有事前申報的義務。

換言之,要確定行為發生的事業主體身分的工作,事前所獲得的資料與計算結果,只能當做參考。真正執法時仍然要重新進行資料的蒐集與統計分析,不能完全依賴過去的資料與分析結果,進行事業違法與否的判斷。

公平會刪除「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」第三條「市場界定」的第二款與第三款的理由是,公平會近期觀察到視訊市場數位匯流趨勢已不可擋,市場上有些用語、概念已不太適合,因此必須進行調整。

▲公平會刪除「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」第三條「市場界定」的第二款與第三款。(圖/視覺中國CFP)

在執法的重點兩個部會是有些差異,公平會對市場的分析主要著眼在事業特定行為對產業競爭的影響,NCC有線廣播電視法則有明確的市場佔有率不能超過三分之一的規定,其實背後與公平的精神相通,希望市場不要出現過大型的業者,以免產生市場力濫用的可能。

公平會採行市占率是因為公平交易法母法有既定的規定,市場如果發生結合之情形,公平會應當會依個案來認定特定結合是否會傷害到市場競爭,以及能夠帶來整體經濟效率的利益進行綜合判斷,公平會必然跟NCC做相同標準認定,因為兩個機關執法的考量面向可能有些許的不同。

合理的決定

總之,由以上之分析,可以發覺公平會刪除「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」第三條「市場界定」的第二款與第三款之後的效果,不必然會像一些媒體所質疑的,立即會輕率將視訊市場直接擴充包含MOD,甚至是OTT的客戶數包含在同一市場的分母,從而為特定媒體集團管制的解套,可以進一步收購其他的系統商,似乎是多慮了。

公平會會做的應該是像其他的個案一樣,要認定多頻道媒體視訊公司是否處於同一市場時,一定會進行審慎的市場調查分析,才會決定市場的範圍要界定多大,要放那些媒體進來,用專業的術語說,公平會應該會審慎決定「相關產品市場」範圍。決不是像一些媒體所臆測的,改了管理規則就是為特定媒體集團解套。

▲大豐有線電視。(圖/資料照片)

倒是要提醒NCC的,在當前新型多頻道視訊媒體進入市場時,現行的法令規定,因為不能與市場的技術進步齊頭共進,甚至是完全忽略市場競爭者所面臨的情況,以至於常常發覺在視訊市場出現「一國兩制」的不合理現象。

因此造成多頻道視訊市場競爭管制的不公平,使得早進入市場的業者受到相對不利的對待,為讓相同或相似的媒體經營者,能夠在相同的法制規定下獲得相對公平的對待,實有必要對當前多頻道視訊業所面臨的法制,進行全面性之檢討與分析。

至於「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」第十三條的刪除,基本上是為解決法律的競合問題,讓機關間專業與分工的精神能以落實,社會實不能對能夠與時俱進修正法制缺失的機關,進行無的放矢的批評。要不然以後會有那個機關願意進行法制效率的改革。

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