向網路巨擘收費》林忠正/Google和Facebook壟斷數位廣告 更摧毀新聞業

我們想讓你知道…台灣政府絕對應該協助本國的新聞媒體、影音製作、等内容廠商聯合起來,向 Google、Facebook、等巨型跨國平台討到公道一點的價格。

▲Google 和 Facebook 兩大數位平台賺進大量數位廣告收入,分居一、二名。(圖/路透社)

● 林忠正/經濟學博士、民進黨前副秘書長

近年來,在網路崛起以來,報紙、雜誌、電視、電台、等傳統廣告業務不斷痿縮,搜尋引擎巨擘 Google(谷歌)和社羣網路巨擘 Facebook (臉書)數位廣告的業務成長飛快,現在已經分居全球第一大和第二大廣告業者。2020 年Google 在全球的廣告收入達 1469 億美元(佔該企業營收的 80.5%),Facebook也有 842 億美元(佔該企業營收的98%);兩者合計的廣告量就占了全球數位廣告的七、八成之多。

Google 和 Facebook 壟斷全球數位廣告業務

2020年全球前五大廣告平台,分別是美國的 Google、臉書、亞馬遜,以及中國的阿里巴巴和字節跳動,總廣告營收約2,960 億美元,超過全球各類廣告總金額的 46% 。這些廣告營收的統計不只顯示了數位廣告已經成為全球各地的廣告主流,而且廣告市場都是由Google、Facebook 、等少數幾家跨國網路平台的巨人所壟斷。

台灣的數位廣告在 2020 年達台幣 482.6 億,已經占全體廣告市場的 65%以上,而且數位廣告的走勢仍然是持續高速成長。數位廣告業務當中約有 8 成左右(近 400 億)是由 Google 和 Facebook 這二大平台巨頭所瓜分,而受傷最重的產業就是新聞媒體,但是台灣政府對這二大數位科技巨頭在廣告市場上的壟斷地位並沒有採取積極的對策。

歐盟不斷處罰 Google

這幾年來 Google 和 Facebook 在廣告市場的壟斷地位已經分別引來歐盟(EU)和澳洲政府的控告和處罰。澳洲政府之所以盯上 Google 和臉書,就是因為澳洲市場競爭監管單位發現,澳洲網路廣告的費用,每 100 美元有 53 美元被Google賺走,有 28 美元被臉書賺走,其餘由其他網路平台瓜分。為了讓競爭環境更公平,澳洲當局決定立法要求這些網路平台大咖付費使用新聞內容。其實,台灣廣告市場被 Google 和 Facebook 壟斷的狀況也和澳洲一樣嚴重,台灣政府應該學習歐盟或澳洲政府採取積極的政策,以反制巨型跨國數位平台的壟斷行為。

目前歐盟是採取罰款的方式來對付最大伽的 Google 平台。歐盟執行委員會在 2017 年指控 Google 濫用搜尋引擎的優勢地位,以反壟斷法對此科技巨擘祭出 24 億歐元(約新台幣 769 億元)罰金,最近歐盟普通法院駁回 Google 上訴,維持裁罰。歐盟執委會也曾於 2018 年因 Google 濫用 Android 系統強化自家搜尋引擎優勢地位,對其祭出更高的 43 億歐元之罰款。

▲歐盟祭出高額罰金,處罰 Google 平台的壟斷行為。(圖/路透)

澳洲立法對抗 Google 和 Facebook 的壟斷地位

在澳洲方面,澳洲政府為了抑制搜尋引擎的龍頭 Google 和 Facebook 等美國科技業巨擘在網路廣告市場稱霸的情況,並解決新聞媒體業因此蒙受的損失、等問題,決定立法要求這些網路平台在提供搜尋結果和動態消息時,若涉及新聞內容,必須付費給新聞媒體。Facebook 為此和澳洲政府槓上,一度在澳洲的平台上封殺新聞內容。這個行動立即造成當地一些緊急應變單位無法透過 Facebook 對大眾發布火災、洪災、或其他災害,也引發社會大眾的不滿,反對社群媒體片面中止它對社會或社區危急服務的社會責任。

到了 2021 年,澳洲政府在立法方面做出一些讓步後,終於化解了政治和 Facebook 的對抗。Google 原本也曾同樣因為澳洲政府要求新聞付費的政策,一度宣稱將停止在澳洲提供搜尋引擎的服務,但在最後一刻打消了念頭,轉而與數家澳洲媒體集團達成付費協議。

澳洲最後的解決方式是由國會在「競爭和消費者法」中增加了「新聞媒體與數位平台強制議價條款」(News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code),強制網路平台必須和新聞媒體協商使用新聞的付費辦法,協商不成則送強制仲裁,利用強制性的協商及仲裁,次確保這些科技業巨擘不會利用網路廣告市場霸位來主導協議條件。

▲澳洲立法強制 Google 和 Facebbok 必須向媒體支付費用,值得台灣參考。(圖/路透)

跨國的巨型網路平台正在摧毀獨立的新聞媒體

Google 和 Facebook 崛起後,在全球享受寬鬆的監管環境已長達 20 年了,如今面臨越來越多國家的檢視。不少國家的監管當局都在密切觀察澳洲政府所提出的這套強制性協商以及(協商失敗後的)強制性仲裁的機制是否行得通?是否能適用於其他國家?歐洲監管機關也對澳洲的立法做出正面回應,因為歐盟(EU)正在研擬適用於全境的數位市場立法。

其實,Google 和 Facebook 也不是不知道「使用者付費」的原則,只是習慣了免費「搭便車」的暴利模式;一直對於新聞付費一事,抱著能不付費就不付費的態度。然而,新聞是 Google 和 Facebook 不可或缺的「內容」,不能提供新聞的平台服務,其使用者或使用的頻率一定會大受影響。

如果新聞媒體收益減少了、甚至大量倒閉了,新聞的品質和數量都會大幅下降,最終 Google 和 Facebook、等平台業者也會淪為受害者,所以它們最終還是會付費,只是付多少錢的問題而已!更何況,Microsoft(微軟公司)也公開呼籲,科技業有必要跟上腳步,協助活化獨立的新聞業,因為那是「我們民主自由的核心」。

沒有獨立的新聞媒體,就無法維持自由民主的社會,Google 和 Facebook、等巨型跨國平台也跟著就不會有發展和生存的機會!沒有獨立新聞媒體的中國,不是就沒有 Google 和 Facebook 的角色嗎!這就是最好的例子。

台灣面對 Google、Facebook、等巨型跨國平台 該怎麼辦?

面對 Google、Facebook、等巨型跨國的壟斷性平台,台灣政府應該怎麼做呢?除了仿效歐盟政府對這些科技巨人的不公平競爭行為,進行積極的調查和裁罰之外,澳洲政府的做法也值得我們學習。一種方式是在我們目前的「公平交易法」當中,加入一個規範「内容產業」(包括新聞媒體、影音製作、等產業)與「大型網路平台業者」之間公平競爭或公平議價的專章,引進澳洲的強制協商以及強制仲裁的整套機制。

若來不及修法,則可運用合法的聯合行為對抗壟斷廠商,由政府允許多個新聞媒體業者(例如新聞同業公會、或網路新聞同業組織、等等)申請聯合議價行為,一起向 Google 或 Facebook、等巨型平台業者協商使用新聞的收費辦法。其他的影音製作產業也可以依其種類各自結合,取得政府許可,並向平台業者協商使用影音産品的收費或分潤辦法。這種由政府支持的聯合議價行為是有法律的基礎:

依照《公平交易法》第十四條規定,「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一,而有益於整體經濟與公共利益,並經中央主管機關許可者,不在此限:一、為降低成本、改良品質或增進效率,而統一商品規格或型式者。二、為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率,而共同研究開發商品或市場者。三、為促進事業合理經營,而分別作專業發展者。四、為確保或促進輸出,而專就國外市場之競爭予以約定者。五、為加強貿易效能,而就國外商品之輸入採取共同行為者。六、經濟不景氣期間,商品市場價格低於平均生產成本,致該行為之事業,難以繼續維持或生產過剩,為有計劃適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者。七、為增進中小企業之經營效率,或加強其競爭能力所為之共同行為者。中央主管機關收受前項之申請,應於三個月內為核駁之決定;必要時得延長一次。」

《公平交易法》第十五條又規定,「中央主管機關為前條之許可時,得附加條件或負擔。許可應附期限,其期限不得逾三年;事業如有正當理由,得於期限屆滿前三個月內,以書面向中央主管機關申請延展,其延展期限,每次不得逾三年。」

▲作者建議多個媒體可聯合起來,依照《公平交易法》向巨型平台業者協商收費。(圖/取自免費圖庫PIXABAY)

台灣政府可以協助本國新聞媒體、等「內容產業」 向國際平台巨人討回公道!

台灣政府可以公平交易法第十四條第五項的理由,特別許可台灣本地的新聞媒體組織起來,分別向各個跨國巨型平台進行聯合議價的協商行為,因為Google 和 Facebook、等跨國平台都是外國廠商,它們招攬的廣告業務應可歸類為進口型的廣告服務;也可以同條第七項的理由,許可各種影音製作者的同業組織向Google、Facebook 、等巨型平台業者進行聯合議價的協商行為。

以目前的法律規範,台灣政府絕對有能力能協助本國的新聞媒體、影音製作、等内容廠商聯合起來,向Google 、Facebook 、等巨型跨國平台討到公道一點的價格。

 

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林忠正專欄

林忠正專欄 林忠正

經濟學博士,曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、中研院研究員、台大教授。

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