向網路巨擘收費》鄭嘉逸/數位媒體的不公平競爭 釐清傳媒與平台的因果關係

我們想讓你知道…未來我國不論採行何種制度,最重要的關鍵應在於建立數位平台的資訊揭露的機制與義務,如此才能明確的知道媒體內容被使用的程度。

▲隨著數位經濟的發展,數位平台成為數位經濟中的基礎組織與銜接終端消費者之重要通路。(圖/取自免費圖庫pexels)

●鄭嘉逸/資策會科技法律研究所專案經理

壹、 研究背景

隨著數位經濟的發展,數位平台作為數位經濟中的基礎組織與銜接終端消費者之重要通路,隨著其規模的不斷擴大,由其引發的各種行為爭議也持續發酵,使平台治理成為數位政策監管的核心領域。其中,數位平台與新聞媒體產業之間的議題,在澳洲於2021年2月完成媒體議價規則之立法後,此一議題亦成為我國備受關切的政策課題。

就媒體市場發展之態勢而論,依據顧問公司Global WebIndex之調查顯示 ,自2012年以來,數位媒體的消費時間不斷成長,而傳統媒體的消費時間卻停滯不進,在各年齡層的分眾數據上,數位消費的時間遠高於傳統媒體,而我國民眾在數位媒體上消費的時間高達70%,為全球之冠。

然而,儘管傳統媒體產業不斷的在進行數位化,但從廣告市場的營收或整體總收入的趨勢來看,其營收正不停萎縮,根據歐盟在2016年針對8個會員國共39家實體出版社所進行的調查中發現,傳統媒體產業在數位營收的增長,但其總營收仍持續衰退中 ;網際網路上廣告的投入雖然有大幅的成長,但最終歸屬至內容產製者的比例,約僅有原始廣告投入的30% 。

從媒體市場發展的趨勢來看,近年來火熱的數位平台與媒體議價的爭議,大致上可歸結於三個問題:

第一,民眾取得內容的習慣改變,在數位媒體的消費已大於傳統媒體;

第二,網際網路市場大幅擴張,但傳統媒體的數位化似乎並未取得相對應的成長;

第三,利益分配不均,數位廣告的分配結構,僅有少部分流向終端內容產製者。

目前國際上對應數位平台與傳統媒體間,有關內容付費或廣告利潤共享的法制政策,大致可區分為三種模式,分別為:

(1)澳洲模式──商業議價與強制仲裁

(2)歐盟模式──著作權與反壟斷監管

(3)加拿大模式──財政支持與特種基金。

我國產官學研各界,對於各種模式亦存在不同的看法 ;因此,本研究擬就各種模式進行分析,並提出此一議題在我國之策略。

貳、 國際法制趨勢

▲數位平台掌握用戶近用新聞內容的通路及內容呈現的演算法,致使數位位台有更優越的議價能力。(圖/翻攝 The Verge)

一、 澳洲模式──商業議價與強制仲裁

澳洲在制定新聞媒體與數位平台強制議價法前,其競爭法主管機關「競爭與消費者委員會」(Australia Competition & Consumer Commission, ACCC)於2017至2019年間,完成第一次數位平台調查(Digital Platform Inquiry),其研究結論認為大型數位平台的主導地位導致的負面效果,包括:

(1) 以市場力量扭曲其他企業在廣告、媒體等市場的競爭能力;

(2) 自動與程式化廣告使數位廣告市場缺乏透明性 (包括金流);

(3) 消費者無法充分瞭解與控制其個人資料的蒐集和使用方式;

(4) 新聞內容的流通依賴佔主導之數位平台,在內容獲利上面臨困難。

由於現代人取得新聞的來源,已由傳統報紙或廣播電視,轉向搜尋引擎或社交媒體平台 (Facebook,、Google等),但數位平台掌握用戶近用新聞內容的通路及內容呈現的演算法,致使數位位台與澳洲新聞媒體就內容收益談判時,有更優越的議價能力,進一步導致媒體透過內容獲利上產生困難。因此,澳洲ACCC認為須透過強制性議價規則解決相關問題,促進雙方商業談判,使新聞媒體企業獲得適當的報酬。故於2021年完成競爭與消費者法(Competition and Consumer Act 2010)的法律修正,增訂新聞媒體議價規則(News Media Bargaining Code),於該法之中,使已登記之適格澳洲新聞媒體與指定之數位平台,可就該平台服務所提供之新聞內容的費用進行商業談判。具體而言,議價規則之重點如下:

(1) 為新聞媒體與數位平台間創立協商財務報酬的談判架構,包括對於可適用之新聞媒體與數位平台之定義,及雙方啟動協商之程序 。

(2) 規範數位平台業者影響內容或廣告呈現的透明性義務,要求其提供新聞媒體企業相關的演算法資料分析清單 ,及揭露可能導致可識別內容 (identified alteration to distribution of content)之流量產生變動的演算法參數修正 。

(3) 當雙方無法就價格達成一致時,導入仲裁小組進行判斷,由雙方合意組成之仲裁組,從雙方所提出之最終報價中擇一,作為雙方未來2年之報酬,除非雙方之報價可能導致澳洲人民權益受損,否則不得對雙方之報價進行調整 。

由目前相關的新聞,尚難以評斷媒體議價規則是否發揮其真實成效。根據媒體的報導,澳洲的大型新聞媒體,包括News Corp.、Nine、Seven West Media、澳洲廣播公司ABC都先後與Google及Facebook達成商業談判;但目前包括The Conversation和多元文化公共廣播公司SBS則尚無法與Facebook達成協議,因此對於這些無法達成協議的媒體企業是否有機會透過議價規則而取得應有之報酬,則為澳洲模式值得進一步觀察之處。此外,澳洲ACCC亦就媒體議價規則施行滿一年後,進行檢討,以決定後續的執行策略 。

二、 歐盟模式─著作權與反壟斷監管

歐盟在修訂數位單一市場著作權指令時,針對8個會員國內共39家實體出版者進行調查,其結論顯示,數位化對於出版物著作權權利的行使與取得利潤上產生困難。因此,歐盟在著作權指令的修正中,創設「線上使用新聞出版品之保護」之權利 ,此一權利之保護範圍較狹窄,具有著作權與鄰接權「保護等級」落差的體現,但指令中並未指明其為一項鄰接權,故有學者將之稱為「鏈結報酬」(link revenues)條款 。該條文規範網路資訊服務提供業者於網路上使用新聞時,應向新聞發行人取得授權並支付報酬,但不包含以下行為:

(1)私人用戶對新聞出版物的私人或非經濟使用;

(2)單純提供超連結行為;

(3)使用新聞出版物中的個別詞語或非常短的摘錄。

事實上,歐盟的成員國德國及西班牙,在2013年及2014年已有類似條款之修訂。德國在《著作權法》第二章第87e條之後增設第7節「對報刊出版者的保護」之新型態鄰接權,針對網路搜尋服務及線上新聞聚合服務 (News aggregating services)。該節包括第87f條《報刊出版者》、第87g條《權利的轉讓、保護期和限制》和第87h條《內容的參與分配請求權》 。而西班牙修正《智慧財產權法》,則是增訂「公平補償權」 ,使搜尋引擎及新聞聚合服務在使用新聞內容片段時,應向出版社和內容付費補償,並由著作權集體組織行使此一權利。

▲德國、西班牙以著作權做為保護手段,但並未顯示出以著作權作為手段之優越性。(圖/取自免費圖庫Unsplash)

不過,德國與西班牙在完成修法之後,似乎並未對新聞媒體產業帶來正向的幫助;Google在德國要求出版商免費授權或選擇退出,而德國新聞出版商Axel Springer在選擇退出後一週,網路搜尋流量下降40%,來自Google News的流量下降80% ,反而使出版商主動提供免費授權。而在西班牙,根據西班牙期刊協會的研究指出,Google於2014年將Google News服務撤出西班牙後,導致84家主要網路報紙流量降低,特別是小型新聞出版商 。

隨著歐盟各會員國逐漸將著作權指令轉換為內國法,數位平台也逐步與個別新聞媒體或媒體公會達成協議 。但更值得關注的是法國與德國的反壟斷機關均在2021年對Google進行裁罰與調查。法國競爭管理局(Autorité de la concurrence)認為Google要求出版商應免費授權,否則即單方面決定不再在其各種服務(如搜尋引擎,Google News等)中顯示文章片段、照片、資訊圖表,是以其搜尋服務在法國之國內市場具備主導者之地位,而對出版商與新聞機構施加不公平之交易條件,因此在2020年4月發布臨時措施(décision n° 20-MC-01),要求Google應遵守以下行為:

(1) 依出版商之要求,與其進行三個月的真誠談判;

(2) 提供出版商可進行談判評估之所需資訊;

(3) 遵守中立原則,不得影響內容之顯示、索引、排序等演算法;

(4) 協商中立性 ,Google不得利用與特定出版商之談判,而取消與其他相關出版商之談判;

(5) 向主管機關定期提出執行報告。

然依據後續之調查發現,Google並未切實依出版商之要求,與其進行真誠談判,甚至拒絕與特定的出版商協商;因而在2021年7月就Google未能與出版商進行公平談判,裁處5億歐元罰款。

在德國,聯邦卡特爾署( Bundeskartellamt)針對Google的新聞內容服務「Google News Showcase」進行調查,提出檢舉的Corint Media指稱,Google將該項服務與其搜尋引擎整合,使參加該計畫的新聞出版商將會出現在更顯眼的搜尋結果,而可能構成自我偏好或阻礙第三方提供服務之不公平競爭 。此一行為似乎與2017年Google比價購物案有異曲同工之妙,當時Google亦是透過操縱搜尋結果排序的演算法,而提高Google Shopping的能見度,被歐盟認為屬於濫用市場支配力的行為,而對比價購物服務市場造成反競爭效果 。

三、 加拿大模式──財政支持與特種基金

▲加拿大政府以財政支持與特種基金做為保護手段。(圖/pixabay)

加拿大政府對於傳統紙本報紙或雜誌本來就有長期的租稅減免政策,包括免除紙本報紙之8%的銷售稅,及針對加拿大籍之自然人或法人於加拿大傳統印刷品及傳播媒體刊登廣告者,可依《所得稅法》第19條扣抵稅額 。2019年,其進一步提出5年期短期資助政策,以補助合格加拿大新聞組織(Qualifying Canadian Journalism Organization, QCJO),其具體補助措施如下:

(1) 數位訂閱之銷售稅15%的稅額,消費者可於年度所得稅申報時進行扣抵,約等同5年提供1.38億加元之資助;

(2) 符合條件之新聞組織可獲得勞工稅之退稅,約等同5年提供3.6億加元之資助;

(3) 提供總額9,600萬加元作為對符合資格之非營利新聞機構的直接資助。

此外,加拿大於2009年成立加拿大期刊基金(Canada Periodical Fund, CPF),根據印刷雜誌和社區報紙(Community Newspaper)的銷售量,提供出版者資助的營運資金,並為小型印刷和數位雜誌出版商提出的創新和商業發展計畫,提供商業創新資金。在其2019年提出的現代化改革方案中,不僅在補助對象上將數位雜誌也列入資助對象,同時也變更補助的計算公式,逐年降低對營運支出的補助,轉而提高對雜誌內容編輯支出的補貼額度,以深化新聞報導之內容與原創性 。

加拿大在2021年亦就數位平臺與媒體產業發展的問題,向相關業者提出諮詢,並擬由特種基金模式或前述澳洲的議價規則模式中選擇其一,而其基金制度則可能以目前加拿大媒體基金(Canada Media Fund, CMF)的方式進行設計。CMF之財源主要有三,其一為廣播電視業者應提撥年營收5%、其二為加拿大政府每年固定提撥、其三為媒體所有權交易之切實利益(Tangible Benefit)的提撥。而該基金主要針對視聽媒體平臺培育、開發、資助和促進加拿大本國內容和相關應用(applications)的製作進行補助。

參、 對我國之啟示

一、 產業影響之調查

我國於今年初,曾因澳洲通過《新聞媒體與數位平台強制議價法》,而興起對於大型數位平台與媒體議價的討論 ,並於2021年4月,由行政院郭耀煌政務委員辦公室召集經濟部、文化部、公平交易委員會(以下簡稱公平會)、國家通訊傳播委員會,共同研商建立大型數位平台業者與國內產業合理發展環境之工作小組 ,主要重點為依循澳洲之步驟,先進行產業調查,以確認媒體產業與數位平台間之關係,對我國媒體產業之長期影響與受害情況。

具體而言,筆者認為產業調研之核心應在於確認我國傳統媒體產業的衰退與大型數位平台間,是否能建立相當的因果關係。例如,傳統媒體在數位轉型過程,其所面對的究竟是來自於原生數位媒體之競爭,而導致的自然衰退,抑或是來自於大型數位平台不公平或不合理的合作關係,導致傳統媒體產業在將其內容轉換為利潤上產生困難。調查者應深入瞭解媒體產業之間的競合關係,以及數位平台與媒體產業之間的合作關係,對於商業模式的運行有完整的理解。除此之外,也必須關注我國新聞媒體內容方面的發展,由新聞供應數量、編輯政策、新聞報導深入程度、自製率、新聞多樣性、類別、報導則數、從業人員數量與配比等質化與量化的面向,瞭解是否在數位平臺影響下而有品質衰退、選擇減少之情況。

▲產業調研之核心應在於確認我國傳統媒體產業的衰退與大型數位平台間,是否能建立相當的因果關係。(示意圖/取自免費圖庫pixabay)

二、 法律制度之整備

由國際相關法制政策觀察,三種不同的模式在我國均有修訂法律之必要,以下分述之:

1. 媒體議價與強制仲裁

此一制度的本質雖在於回歸商業談判,並在談判無法達成時才導入調解與仲裁的制度,因此部分與我國現行法律制度,如《公平交易法》(簡稱《公平法》)、仲裁法、調解制度等合致;然而,在我國現行制度下,其實無法實行此一制度。

首先,一般認為新聞媒體產業若考慮在個別議價談判上,可能屈於弱勢,而欲進行集體協商,就《公平法》而言,自有聯合行為之適用,但事實上,澳洲法制的關鍵之處,除賦予媒體企業談判請求權之外,更要求大型數位平台應盡資訊揭露之義務,以拉齊雙方資訊落差,而使媒體企業有更強之談判能力。然《公平法》有關聯合行為之規定,主要在於規範行使聯合行為之一方,有關第16條所附加之條件或負擔,亦是就行使聯合行為之一方,而非與產業談判之數位平台,因此,如無改善資訊透明之法制,單純聯合行為之許可,可能無助於強化媒體產業的談判地位。

其次,強制仲裁制度是與仲裁法上任意仲裁相對立之概念,係指儘管當事人之一方或雙方反對,也開始進行之仲裁程序。相關之立法,例如我國《勞資爭議處理法》第25條第4項有主管機關依職權交付仲裁之規定,另外,通傳會就有線電視業者與頻道業者分潤談判上,亦提出強制仲裁之修法草案 。必須注意的是,由於仲裁在法律上具有拘束力,因而強制仲裁之條款,事實上與當事雙方藉由商業談判,而自主解決之原則相悖。不過,由於大型數位平台與小型媒體企業之談判能力相差甚多,強制仲裁機制應有助於小型媒體參與議價,以取得合理之利潤。

2. 著作權與反壟斷監管

本文前已論及,就有關以《著作權法》保護線上新聞內容之國際立法例,在德國規範於鄰接權之下,但在西班牙卻採取公平補償權;歐盟2019年數位單一市場著作權指令第15條的「鏈結報酬」條款,雖係參考前述德、西之立法例,但其著作權保護之屬性並未指明。因此,歐盟雖然係以著作權作為規範框架,實際上仍是經由授權之商業談判為之。

我國的著作權法制是採取著作人權利法制,但並沒有鄰接權的規範,依照《羅馬公約》等相關國際條約下以鄰接權保戶之客體,如《著作權法》第7條的編輯著作、第7條之1的表演,我國均以獨立著作保護之;此外,在《著作權法》第22條以下對於著作財產權種類之規範,對於「表演人」的特別規範,亦隱涵有著作權與鄰接權「保護等級」落差的體現。

如果我國要針對線上新聞之著作權保護,並以鄰接權之方式為之,勢必要對於現在我國著作權法中各種著作,特別是目前已在國際公約中有所共識的表演人、錄音物製作人與廣播組織等,進行全面性的檢討,以訂定著作鄰接權之專章規範。如不改變我國現行著作權法規範體系,亦可參考《著作權法》第四章製版權之規範,增定數位平台利用新聞內容之特殊著作權保護規範,使其具有鄰接權之特質,然此是否相容與我國著作權法體系,仍須深入討論。

3. 財政支持與特種基金

基金制度之設立,首應考量基金之性質,究屬一般民間捐助之基金會,如卓越新聞獎基金會;預算法之特種基金,或非預算法之基金,如普及服務基金。參考加拿大之法制,應屬於政府所成立之產業基金型態,而非單純之民間基金會,故本文以下將不討論民間捐助基金之類別。

我國《預算法》第4條將基金區分為普通基金與特種基金,特種基金又區分為營業基金、非營業基金與信託基金;就功能面而言,則可區分為政事型基金 、業權型基金 與信託基金三種,而加拿大之基金制度,性質上應趨近於信託基金,依預算法之定義,係指「為國內外機關、團體或私人之利益,依所定條件管理或處分者」,即政府以受託人身分持有資產處理相關事項。依據中央政府特種基金管理準則第8條之規定,信託基金依法律、契約或遺囑設立,又依據《憲法》第15條對人民財產權之保障,如要對符合相當資格之數位平台按年課徵一定比例或數額之金錢,應符合法律保留原則,甚至應符合規費法之相關規範。

肆、 結論與建議

▲公平會白皮書指出,「數位廣告與新聞收費」,除了議價方式有爭議,還可能影響客觀公正報導內容。(示意圖/取自Pixabay)

就國際規範趨勢而論,文化主導權與產業經濟利益重分配是探討媒體議價之核心價值,無論是採取制定談判框架(澳洲模式)、賦予特殊著作權(歐盟模式)、或基金分配制度(加拿大模式),均是手段之一,端視何者更有助於目標之達成,其間並不一定有優劣之分。例如以著作權做為保護手段,德國或西班牙之案例並未顯示出以著作權作為手段之優越性,反而近期法國反壟斷執法機關的強勢介入,成為影響雙方談判的重要關鍵。

由公平會於今年3月所發布之「數位經濟競爭政策白皮書」初稿中觀察 ,我國目前的策略,大抵以《公平法》第15條第1項聯合行為為基礎,推動媒體產業與數位平台進行集體協商作為主軸,現階段則以產業調查為主;惟就產業調查面向,我國由公平會、文化部(出版業)、通傳會(頻道事業)進行分工。就此一進行方式,本文認為一方面可能忽略對於網路原生媒體(即非紙媒或通傳媒體)之調查,二方面可能因產業別之差異,而形成相互矛盾之結論;因此,在部會分工上,本文較為建議以公平會為主責單位,而由文化部與通傳會就其主管之新聞媒體產業進行調查,由公平會提出結論,較能發揮統合之功能。

最後,筆者建議未來我國不論採行何種制度,最重要的關鍵應在於建立數位平台的資訊揭露的機制與義務,如此才能明確的知道媒體內容被使用的程度,不論是做為媒體產業與數位平台進行協商的佐證,亦或是作為基金分配機制的審計機制,均十分重要。 

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● 本文獲授權,轉載自「資策會科技法律研究所」《科技法律透析》(2022年4月出刊)。以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見,請寄editor88@ettoday.net或點此投稿,本網保有文字刪修權。

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