向網路巨擘收費》顏廷棟／數位平台濫用市場優勢

我們想讓你知道…制定強制議價專法，可能會引起平台反彈，網路治理模式，較符合「國內產業與大型數位平台共榮發展」定調政策。

▲大型數位平台為台灣媒體提供導流後，理論上應可強化媒體的市場角色，真實的情形卻完全相反。（圖／達志影像／美聯社）

●顏廷棟／銘傳大學財金法律系教授

現代社會隨著網路通訊、人工智能（Artificial Intelligence）及大數據演算（Big Data Architecture）等數位科技的發達，藉由Google、Amazon、Facebook、Apple（合稱：GAFA）等資訊業巨擘營運數位平台（Digital Platform）之仲介功能，創造出多元且新穎的商品或服務數位市場。

數位平台有益消費便利性及經濟發展之正面效應；但數位平台經濟集中化傾向、鎖入效果、高轉換成本等特性，可能存在平台事業有濫用市場力量、實施排他性策略、結合等限制競爭行為之疑慮。是以如何建置公平合理的數位平台交易環境，即為當前主要國家擬定競爭政策之重要課題。

數位平台特性之正負面效果

（一）雙面／多面市場與網路效果

數位平台仲介交易功能，同時存在二以上多數使用族群形成之雙面／多面市場（Two/Multi-Sided Market）特性，例如Uber共享經濟、網路購物、OTT影音串流、新聞網站、關鍵字廣告搜尋、社群網站等平台，一方面提供消費者使用平台服務，他方面提供廣告主使用平台登載廣告服務。如此多數族群使用數位平台形成之網路效果（Network Effects），消費者使用族群人數增加，將有利於另一方廣告主使用族群獲取顧客之經濟效果。

（二）低邊際成本與規模經濟性

數位平台運用網路傳輸科技服務，使用過程蒐集大量（Volume）、多樣（Variety）之數據資料，由於複製數據資料之邊際成本低，有助於數位平台以較低廉成本提供效率之服務。如此大量累積使用者個人資料，配合資料多樣性的加乘作用，提高數位平台之規模經濟效益。

▲隨著數位經濟的發展，數位平台成為數位經濟中的基礎組織與消費者之重要通路。（圖／取自免費圖庫pexels）

（三）便利性與降低市場參進門檻

數位平台提供消費者多元化商品或服務選擇機會，節省消費資訊搜索成本，符合效率性、便利性之消費需求特性。另一方面，數位平台累積消費者使用平台紀錄數據，分析得出個人消費屬性，可作為廠商定價策略或廣告行銷之重要參考依據，得以節省經營成本，降低進入市場門檻。

（四）市場集中化與高轉換成本

數位平台規模經濟性特性，促使特定平台趨於市場集中化效果，甚至出現獨占或寡占現象。再者，經由長期繼續使用關係，對於使用者產生鎖入（Lock-in）效果，增加使用者選擇其他平台服務之轉換成本（Switching Cost），導致平台事業容易濫用市場優勢地位行為。

數位平台反壟斷管制與數位廣告分潤議題

數位平台擁有市場優勢地位，可能在平台使用條款訂定禁止與競爭者交易、限制事業活動交易條件、不當取得或利用使用者個資數據等行為，因此產生壟斷市場效果，競爭法主管機關應即介入管制。

隨著網路媒體發展趨勢，新聞媒體只得依附在GAFA等大型數位平台播送；平台藉此吸引消費者上網瀏覽及增加廣告營收。媒體在依賴平台的經營環境下，倘若數位平台濫用市場優勢地位行為，未合理分配廣告利潤給新聞媒體，不僅妨礙市場公平競爭，且影響媒體經營生存。

依據日本公平會在2021年2月，公布之數位廣告市場調查報告，顯示在2019年日本總計廣告費用約7兆日圓，其中數位廣告約2兆日圓，如此數位廣告大幅成長，報紙等傳統媒體廣告逐年遞減，影響廣告媒體事業活動，改變媒體營收結構。該報告書揭示數位廣告市場競爭政策：禁止平台業者對廣告商有不當拒絕交易或差別待遇等行為，並應對媒體揭露提供新聞內容之搜尋排序及廣告分潤標準。

▲澳洲政府目前針對大型數位平台採取議價模式，讓媒體能夠享有合理分潤。（圖／路透）

至於我國如何處理平台廣告分潤爭議，公平會今年2月公布《數位經濟與競爭政策白皮書（初稿）》，指出可供參考之國際間主要管制模式：

1.著作權授權模式（歐盟「數位單一市場著作權指令」）；

2.網路治理模式（日本「特定數位平台之透明性及公正性提升法案」）；

3.議價模式（澳洲「新聞媒體與數位平台強制議價準則」）。

此外，行政院亦組成「國內產業與大型數位平台共榮發展協調小組」，跨部會研議因應對策，只是迄今尚無定論。

我國可行之數位廣告管制模式

比較上揭三類管制模式：數位平台使用媒體新聞內容，牽涉著作鄰接權（Neighboring Right），我國《著作權法》尚未承認此鄰接權，授權模式欠缺依據；至於制定強制議價專法，可能引起平台杯葛反彈，且耗費冗長立法時間，緩不濟急。如此而言，網路治理模式，較符合「國內產業與大型數位平台共榮發展」定調政策。

日本「特定數位平台之透明性及公正性提升法案」，考量數位平台經濟正面效果，採行柔性管制原則，規定平台業者應揭露使用平台重要資訊，內部應設置處理糾紛協商機制，每年應向主管機關報告營業及處理糾紛狀況。該等規定，應可供我國通傳會（NCC）研擬「通訊傳播服務法」參考，NCC或即將上路之數位發展部，宜應設立數位平台爭議調解機制。