●王偉霖、鄭嘉逸／資策會科技法律研究所所長、資策會科技法律研究所專案經理
傳統新聞媒體，特別是報紙與雜誌等紙質媒體，利用廣告為主要盈利的方式。依據「台北市媒體服務代理商協會每年公布的媒體白皮書」，我國各種媒體通路的整體廣告量，從2000年網際網路蓬勃發展以來，報紙從2005年開始呈現顯著的衰退，雜誌則是約在2008年，全球範圍內也都呈現類似的趨勢。因此，在各國家法域推動的數位平台與新聞媒體議價相關的法制規範革新，都引發討論這些法制規範是否能反轉傳統媒體發展的頹勢。
數位平台與媒體議價的國際趨勢
目前國際上在推動相關的法律規範上，共有三大主軸：
其一為建立雙方公平談判的法制架構，以澳洲的《媒體議價規則》為代表。澳洲在2019年的數位平台調查中，發現傳統媒體在談判地位上不對等，造成其內容變現困難。因此在媒體議價規則中，導入資訊透明的機制，使雙方可以更平等的談判，並可在無法達成協議時，即使透過強制仲裁機制，亦可使仲裁人更明確的做出仲裁判斷。雖然該法實行至今，未有申請強制仲裁的案例，但據澳洲消費者與競爭委員會（ACCC）主席稱，大型數位平台在2021年度已向澳洲相關的新聞媒體支付總額超過2億澳元，澳洲新聞媒體從業人員亦有顯著增加；此外，包括英國、加拿大等國家亦有推動澳洲式法規的立法活動，顯示此一方式在實務上具有參考之價值。
▲澳洲政府目前針對大型數位平台採取議價模式，讓媒體能夠享有合理分潤。（圖／路透）
其二為建立特殊財產權基制的著作鏈結補償制度，以歐盟在2019年的《數位單一市場著作權指令》為代表。事實上，早在2013年，德國與西班牙便已在著作權法中，導入鄰接權與公平補償權的制度，惟在大型數位平台以撤出數位服務的威脅下，似乎未有明確的效果。但隨著歐盟完成立法，及數個國家完成著作權指令的內國法化後，不論是Google與法國媒體公協會所達成之協議，或在近期推出「延伸新聞預覽」（Extended News Preview, ENP）計畫，都應被視為對此一特殊財產權機制的法律遵循回應，證明法律規範的制定確有其功效存在，問題僅在於持續驗證此一機制是否能有效挽回新聞出版業者衰退。
其三則是以傳統公平法介入，促進雙方的談判或新服務不致影響競爭，以法國及德國為代表。在法國，競爭管理局認為Google之搜尋服務在法國國內具備主導者的地位，但在與媒體談判的過程中，卻單方面在其服務中施加停止顯示文章片段、圖片等行為，且未遵守應與相關媒體機構真誠談判之命令，而對Google裁罰5億歐元之罰款。在德國，Google則是被媒體協會檢舉，其所推出與媒體機構合作的「新聞展示計畫」（News Showcase）與其搜尋引擎服務整合，使參與該計畫的新聞出版商，其新聞內容出現在搜尋結果清單的顯眼處，涉有自我偏好與阻礙第三方提供服務之不公平競爭情事，目前本案德國卡特爾署亦立案調查中。
此外，在英國、澳洲相關的廣告產業調查中，曾提出因數位廣告科技改變傳統廣告服務供應鏈，使得終端的出版者只取得廣告主原始廣告支出的30％，然而英國與澳洲的報告中又同時指出，其估算數位廣告科技供應鏈的服務成本費用，大致上為原始廣告支出的27％至35％，因此其歸因為大型數位平台可能對數位廣告的供應鏈有垂直壟斷的現象，進而獲取超額的利潤，而擬進行相關的競爭調查。此外，如日本亦考慮透過《提升特定數位平台透明公正法》，對數位廣告市場進行規制，使其新聞媒體得與數位廣告業者有公平談判的機會。
媒體產業的未來展望
▲公平會將組成工作小組，針對Google、Facebook等數位平台進行相關產業調研。（圖／記者紀佳妘攝）
有鑑於各國在推動相關法律制度前，均對其新聞媒體產業之發展進行相關產業調查之工作，我國在110年年中，即在行政院組成「國內產業與大型數位平台共榮發展協調小組」，包括文化部、通傳會、公平會等三部會均先後啟動新聞媒體產業之調研，以作為後續制定相關法規政策的參考依據。不過，當中最困難的部分，其實在如何將新聞媒體的營收衰退與數位平台的發展建立因果關係，這部分仍有待相關調研結果出爐，始能論斷。
從國際發展趨勢而論，不論採取澳洲式的談判框架或歐盟式的著作鏈結補償制度，都必須要經過立法或修正《著作權法》，其中我國著作權法的體系要建立類似著作鄰接權的制度，恐必須思考法律體系調整的問題。至於從《公平交易法》（下稱《公平法》）來重整交易秩序，有論者認為相關媒體企業可藉由《公平法》第14條及第15條，向公平會聲請以聯合行為的方式，與特定數位平台進行談判；為免談判曠日廢時，本文認為媒體產業可以利用《公平法》第14條第1項，主動對於新聞媒體內容的利用行為進行聯合定價，以逼迫數位平台主動與其談判，惟相關之聯合行為，仍應取得公平會之許可，相關行動是否可能導致數位平台威脅退出我國市場（如西班牙或澳洲），更是應該事前預先進行應變規劃。此外，公平會已於110年6月30日第1550次委員會議決議，將組成工作小組，針對Google、Facebook等數位平台進行相關產業調研，這些行動將能協助公平會在判斷是否准予聯合行為及其相關附帶條件之設定時，提供必要的判斷基準。
參考資料
ACCC, Digital Platform Inquiry （2019）.
ACCC, Digital Advertising Services Inquiry （2021）.
BKA, Bundeskartellamt prüft Google News Showcase （2021）.
CMA, Online Platform and digital advertising （2020）.
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我們想讓你知道…媒體產業可以利用《公平法》第14條第1項，主動對於新聞媒體內容的利用行為進行聯合定價，以逼迫數位平台主動與其談判。