朝向整體性的少子化對策　而不是給育齡青年「催生」壓力

▲台灣少子化問題由來已久，各項對策也歷經長年的議論，在晚近雖有一定進展，然而仍然無法阻止生育率與生育數的持續探底。（圖／ETtoday新聞雲資料照）

●鄭力軒／美國杜克大學社會學博士

台灣少子化問題由來已久，各項對策也歷經長年的議論，在晚近雖有一定進展，然而仍然無法阻止生育率與生育數的持續探底。特別是在新冠疫情之後生育率更進一步崩跌，加上長期少子化下育齡人口的萎縮，導致2025年新生兒人數跌破十萬，是百年來最低紀錄，而今年可能會達到更低的水準。

而隨著育齡人口的持續快速萎縮，即便未來生育率回升，可見的未來新生兒人數也勢必持續萎縮，對於人口政策的議論也更進一步升溫。筆者過去在此專欄陸續提出不少討論，不過比較偏於較片段的討論，在此就少子化問題的性質，對策以及其他應對措施做一個更完整的討論。

少子化是社會正向發展下的副作用

首先在討論少子化課題時，必須先留意一個根本前提：少子化現象的背景有相當部分來自於社會正面的發展。

首先，低生育一個核心的原因是婚育日益從人生的義務轉變成為人生的選擇之一，大幅打破了以往社會文化對女性生涯的束縛，帶來了個體更多的機會，也讓社會發展更為多元。

第二，無論在法律制度上以及社會文化上基於對兒童福利的重視，對於「合宜的養育」的標準大幅提高，一定程度也讓現在的兒童享有更好的生活品質。

第三，整體經濟以及健保、勞退等社會安全制度的發展，使得人們越來越不需要依賴自己的子女才能維繫老年後基本的生活水準。沒有小孩的老人相對上不必像以往陷入悲慘的老後生活。

這些社會的正向發展都對降低生育意願產生重要影響。隨著育兒不再被視為女性義務而是選擇，婚育從生命歷程必經之路轉變成為要和其他生命目標競爭的行動，自然降低了婚育的比例，也自然地降低了生育的數量。

而育兒標準的提高意味著育兒成本的大幅提高，也意味著必須集中資源在較少數的小孩上。而經濟的成長與社會福利的強化意味著以往養兒防老的思維日益為個人儲蓄以及社會保險所取代。個體不再需要基於個人老後經濟安全的需求養兒育女。換言之，少子化的成因中相當比例來自於社會整體的進步，在討論少子化課題時不應遺忘。

少子化構成社會持續發展的危機

如果說促成少子化的因素相當程度來自於社會的正向發展，那麼為什麼仍然要特別擔心少子化問題呢？答案在於社會的運作需要仰賴不同世代，因此生育，也就是社會的再生產是至關社會能否持續發展運作的關鍵。

少子化所帶來的危機不在於人口總數的增加，而在於社會運作必須仰賴源源不絕的年輕世代，年輕世代的匱乏會造成社會整體運作的危機。在缺少適度對策下，台灣在可見的未來已經面臨這個危機。高齡人口比例增加的影響固然一定程度可以以科技發展以及社會制度的重新設計緩解，但社會的運作的基礎制度包括防衛所仰賴的兵役制度、退休制度所仰賴的代際支持，以及老人所高度仰賴健保體系等都仰賴源源不絕的年輕世代。

其他乃至社會文化的傳承，市場的運作，各個領域的創新等都必須仰賴年輕人口的投入。生育課題對社會最關鍵的影響即在於未來的年輕人口的育成。不成比例的高齡人口以及過度迅速的人口變遷，都對各個層面的社會運作帶來挑戰。更重要的是，隨著社會福利制度的演進，養老不再是侷限在家庭內子女的責任，

少子化對策需建立在肯定既有的社會進步上

將目標放在透過提升育兒家庭以及兒童福祉對社會未來的投資，而非簡單催生。儘管台灣少子化問題已到了非常嚴重的狀態，許多人士對於少子化對策仍有不少疑慮，主要原因在於擔憂是否會抑制前述所提及構成少子化背景的社會進步。特別是媒體慣用的「催生」的說法，很容易讓人聯想到是否要回復過往家庭體制中對於育齡人口個別是女性的桎梏。

也因此，筆者認為對少子化對策的論述應聚焦在「善待每一個兒童以及育兒者」，也就是將育兒進一步社會化，將育兒視為社會整體的投資。

最簡單的道理在於，在現代社會中任何人無論採取甚麼樣的生活風格，都需要仰賴「某個別人所生的孩子」，對育兒的投資就是對社會未來的投資。而不是非常功利地簡單計算催生多少。任何一個兒童長大後對社會整體的貢獻，均遠大於對育兒者的直接回饋。換言之，社會對生育與育兒的支持，也就是適當填補這個落差。

少子化政策需要針對多樣家庭結構　提出多樣措施

換言之，政策的目的是要讓育兒者能夠克服升高的育兒成本，以及盡可能排除社會對育兒的障礙。一般而言生育政策有四大類，分別是現金給付、托育設施、育嬰假等勞動力市場政策，以及生育相關的醫療補助。

這四類政策往往有不同的適用者，因此應當朝多樣化、多重的支持邁進，而非不斷論辯哪一個政策是唯一最佳政策。舉例而言，對於育齡後段但急欲生育的女性而言，醫療的支持相當重要。對於工作、收入穩定的雙薪家庭而言，便利廉價的托育以及勞動力市場政策最為重要。對於工作時間較不穩定的家庭而言，補貼育兒成本現金往往是最直接也是最有助益的方式。不同政策常常適用於不同人群，且並不衝突，政策的方向應當是盡可能提升不同類型的育兒者最便利、最需要的資源。

整體而言，台灣的相關政策雖略有起步，投入資源對比其他先進國家仍然相當不足。特別是育齡青年普遍在生命歷程中屬於較為波動不穩定的階段，對於有生育意願者提供複合的支持相當重要。

舉例而言，以筆者所任職的高教而言，國內大學普遍具有提供教職員托育的設施，但是這些設施從未擴及到學生。許多研究生即使有穩定的伴侶以及生育意願，在經濟不穩定、且得不到足夠支持下卻步。如果能在不同類型機構擴張托育設施的使用，對各類育兒家庭將有不小的助益。又例如最近在社宅以及租金補貼上才開始提供育兒家庭比較穩定的居住支持。台灣現今挖東牆補西牆的育兒家庭支持政策仍有很大改善空間。

人口變遷下　需要重訂世代契約

筆者曾經提到，在人口結構丕變下，台灣有必要重訂世代契約。以往台灣高度仰賴由青壯人口支持老年人口的世代契約，是建立在大量青壯人口支持較少的退休人口上，從退休制度到各種高齡者公共服務的優惠，到健保都是如此。然而在現今人口結構下這些措施不僅遲早會無以為繼，也構成青年人口的重大負擔，使得育齡世代日負擔日益沉重。隨著生育數量的巨幅降低，重訂世代契約也將更為迫切。

整體而言，少子化既來自於社會整體的進步，也反映出既有政策的不足，未能與時俱進。相關政策應以對社會未來的整體長期投資做為目標，而不是給育齡青年「催生」的壓力。台灣社會向來長於彈性應對各種危機，卻拙於長期建立健全體系，目前少子化的困境也來自於此。少子化政策要能脫離目前的困境，還是要回到對社會整體長期發展的思考，讓社會的永續成為集體的目標，才是治本之道。

▼整體而言，少子化既來自於社會整體的進步，也反映出既有政策的不足，未能與時俱進。相關政策應以對社會未來的整體長期投資做為目標，而不是給育齡青年「催生」的壓力。（圖／視覺中國CFP）

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