中國大陸權力清單的觀察

劉性仁

自中共十八屆三中全會《決定》提出了推行權力清單制度後,大陸許多地方和部門都積極探討,而其落實情況仍有待觀察,但大陸民眾對於權力清單的內涵及初衷恐怕並不清楚,因此深究其內涵及向民眾說明,誠有必要。

所謂的權力清單,在一般民主國家中就是透過制度化與規範的方式,明確地列出權力範圍與邊界,避免政府濫權,侵害人民權利,透過明確規範,使政府權力得以受到節制,民眾有可預見性,政府不致於擴大解釋適用,避免不確定的概念與狀況;對於中國大陸來說,權力清單恐怕更重要所面對的難題是,該如何形成有效的權力制約及建構協調機制?使大陸當局從上到下,政府權力受到規範,避免濫權而侵害民眾權利或是與民爭利,產生民怨的情況。更坦白的說,它就是一套手冊與指南,提供服務及與民眾互動的依據。

當然大陸要推行權力清單,所面臨的挑戰相當大,一是既有利益如何自我節制?二是如何透過公開方式使民眾能清楚瞭解?三是如何依法及建立規範?四是如何加強政府及民眾正確的觀念與認識?五是如何妥善處理官民關係?透過一套機制來規範其界限?六是如何加強大陸整體法治觀念?教育與宣傳自然是非常重要的工作。

而權力清單的依據,所憑藉的為現行行政法的基本法理,各級與各類行政機關所實施行政管理和行政執法、行使行政權力、提供行政服務,這些都是在法律範圍內來行使。但大陸由於在行政管理和行政執法中面臨到廣泛和複雜的特點,致使法律範圍往往非常廣泛、分散、模糊和多變化,一般不容易把握,這便給越權、濫用、失職、缺位、錯位等出現機會,正因為如此故需要權力清單的概念。

因此權力清單亦即指公權力清單,規範的對象是政府;人民依據法律及規範行事,權力清單故具有指導功能與約束功能,使民眾與企業有了更清楚的憑藉。當然權力清單講白了就是一套指南、行政規程或行政程序手册,照著流程走,一套標準化作業,使政府更具效率及合法性,民眾則更為清楚及方便。

或許名稱不同,但權力清單確有必要性,它就是一套規範政府權力的手冊,服務民眾的指南,現在最大的問題在於光靠手冊指南,是否能起到節制及規範的作用?能否達成其原本的初衷?同時也必須留意的是,關於權力清單中的內涵必須明確規範出來,事項必須列舉清楚,權力運作流程必須詳細,必須上下一體共同推動。至於最複雜的權力清單當然是對於規範的立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德和當地習慣構成的法理,這些具有解釋空間的內容,如何轉化為權力清單的內容,自然也是一項嚴峻的考驗。

職是之故,十八大後大陸建設法治政府可以明確看出,但能否奏效轉化為實際的成績,特別是在地方政府規範上,權力清單自然有一定的難處,但無論如何不跨出第一步是不行的,唯有一套明確清楚的權力指南與手冊,才能創造政府與民眾雙贏的局面,也必須思考非權力清單中像是行政指導、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政服務、行政信息等非權力行政方式,能否也早日得到清楚的規範,將是下一階段的重要任務。

●作者劉性仁,北市,博,中國五權憲法學會成員。以上言論不代表本報立場。ET論壇歡迎更多討論與聲音,來稿請寄editor@ettoday.net

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