李克聰/別人一帶一路,台灣一路一「待」!

▲費時20年的桃園機場捷運是全國最長的捷運系統,橫跨3直轄市,串連高鐵、台鐵與台北捷運。

文/李克聰

千呼萬喚的桃園機場捷運線,終於在今天(2月2日)開始試營運,預計3月2日正式通車。總統蔡英文試乘後表示,機場捷運歷經多年努力,等待20年實在太久了,「我們一定要讓等待更值得!」

反觀中國大陸為實踐「一帶一路」,積極向西鋪設鐵路進入歐亞核心,自2011年3月從重慶開出第一班車之後,中國大陸的中歐列車至今已開出40多條線路、連通14個歐洲國家。而2017年元旦,開往英國倫敦的中歐列車也正式通車了。

為何大陸的軌道建設說蓋就蓋、說通車就通車,而台灣的捷運卻遲遲生不出來?蔡總統說的「等待20年」是否值得?

首先回顧桃園機場捷運。早於1996年10月就開放BOT模式投標的桃機線,1998年由長生國際開發公司擊敗另外4家競標申請者得標,正式取得興建、營運之30年特許經營權。其規畫路線為台北捷運西門站至中正機場,全長35公里16個車站,建設成本為800億、加上區段徵收約2千億。沿線共有6處市地重劃案及2處區段徵收、1千2百公頃開發案及1.9公里3個車站的林口支線。

然後來因資金、包商及周圍土地開發爭議等因素,興建時程一再遲延。最後於2002年改為政府收回規畫與興建,但陸續又因承包商轉包、工程進度失控及號誌訊號系統異常等問題,導致工期一再延宕通車6度跳票。

如今,政府全力拚經濟,將加快推出4年總金額超過兩兆元的公共建設相關計畫。其中計畫包括捷運、鐵路立體化及輕軌等軌道建設。應如何掌握民眾需求,加速台灣軌道建設的時程,必須從規畫設計、發包施工及監督管理等程序機制的調整與改善做起。

軌道建設的規畫設計,主要分成:先期規畫構想(可行性研究)及綜合規畫設計(實質規畫設計)2個程序。其中,可行性研究除了要配合都市發展計畫、評估比較各條興建路線的沿線土地開發效益、徵收情形、財務及風險評估外,還要和既有交通運輸系統做整合配套分析,最後確定出最優選的興建路線,才能進入「綜合規畫設計」程序。

此程序主要針對最優路線做更詳細的設計,同時進行都市計畫變更的準備作業,以及很重要但爭議最大的「環境影響評估」,待這些審查通過後,才可進入到「施工前置作業」的階段,辦理都市計畫變更與編列預算進行細部設計。

最後,設計完成且預算到位,才能開始發包施工。一般而言,整個程序完成至少需耗時5年,加上5至10年的施工期,完工時間至少需10至15年。如遇爭議大的可行性研究,如台北捷運是否延伸至基隆,從首次評估至今已20年了,但都還停留在「可行性研究」的階段。

▲中國大陸「一帶一路」從義烏到倫敦的中歐列車,於2017年元旦正式通車,沿途行經新疆、哈薩克、俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國、比利時以及法國,再穿越英倫海峽最後抵達倫敦。(圖/視覺中國)

另一案例,就是交通部(鐵工局)自民國91 年起進行「北宜新線鐵路」的研究。此研究主要考量因素包括:既有鐵路線型不佳形成了運能瓶頸等,而且預估國道五號雪隧飽和後,需有新增路廊以轉移紓解其壅塞情形。

唯該計畫於民國95年經「環境影響評估」後,審議認定不應開發但可另提替代方案重新送審。也因此15年過去了,至今每逢假日,北宜鐵路運能瓶頸及雪隧塞車之苦,都還沒有適當的改善方案評估定案。未來2019年底蘇花改全線通車後,預估國道五號車流量將再明顯增加,會讓雪隧塞車雪上加霜,北宜花的「城際運輸」在耗費相當成本與時間後,仍無法有效改善。

面對以上的問題,建議政府爾後包括軌道建設的公共工程之規畫與設計,在可行性研究中就應確實分析該案衍生之各項爭議,以及推動的風險評估,並事前準確模擬環評通過的可能性。如爭議難以收斂,或推動風險與不確定性過大,就應另提其他可行性較高的替代方案,不要為可行性研究而建議可行,以避免審議過程曠日廢時,而失去改善民眾交通問題之先機。

至於已預見的土地徵收爭議及環保問題,政府也應以更周全的規畫、採行新的環保施工技術,找尋確實可靠的監測環境影響方式,事前更應開放完整、客觀的態度,與民眾、環團溝通協調說明,盡量取得各方共識收斂爭議。如採BOT方式,就必須由政府針對該案之需求定位,決定適當的方向,再由招商團隊進行後續提案。以機場捷運、ETC及高鐵等案之BOT為例,當初由招商團隊進行的規畫,正因無法依政府真正的需求定位,而增加許多執行上的困難,且浪費相當多的時間。

另在發包施工及監督管理方面,首先,工程預算得要編得合理充足。目前由於國庫困窘,加上公務員怕有圖利廠商之嫌,政府從上到下都以省錢、便宜的原則,制定普遍偏低的工程預算,然而,這會產生工期延宕、工程品質低落的嚴重問題。

其次,發包施工應盡量採最有利標,機捷的機電系統正因採最低標,導致搶標衍生出轉包不合理的問題。最後的施工監督管理,則應採顧問公司專業營建管理PCM(Professional Construction Management)方式,確實做好工程各階段之進度、成本及品質之管控。

機捷在施工期間因沒有規設工程進度檢核點,也是造成其一再延後完工通車的原因。至於以往評選廠商最有利標的審議弊端,與專業營建管理顧問公司、施工廠商及業主之介面管理協調不佳等問題,也要確實調整改善。

▲蘇花改觀音隧道南下段貫通。(圖/記者賴文萱攝)

因行政院目前推動30年軌道運輸計畫,各縣市首長都陸續開出軌道建設支票。建議中央應具備整體評估決策思維,考量各縣市軌道建設之定位與目標,以明確的時間與空間需求,還有財務的永續性,評估決策各項軌道建設之可行性與執行的優先順序,並要求各縣市提案時,必須研擬備用方案及配套的營運管理機制,以降低未來交通建設維護營運困難之衝擊。

當然,最關鍵的,就是交通政策執行要有持續連貫性,我們必須一起努力減少政黨對抗及民粹意識型態,以良性互動之對話溝通協調,取代惡性攻防及不當政治力介入的困境。

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●李克聰,逢甲大學運輸科技及管理系專任副教授,以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor88@ettoday.net


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