▲上週，49個非洲國家領導人和高級官員齊聚華盛頓，與拜登召開為期三天的美非高峰會。（圖／達志影像／美聯社）
● 趙春山／淡江大學中國大陸研究所榮譽教授
本（12）月13至15日，總計49個非洲國家的領導人和高級官員齊聚華盛頓，舉行第二屆美非高峰會議。首屆峰會是美國前總統歐巴馬於2014年召開，其後因繼任的川普總統熱衷「單打獨鬥」，導致這項大型多邊外交活動停擺。
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歐巴馬首開對非戰略 專家批內容了無新意
長期以來，非洲就不是美國對外戰略的優先地區。作為美國第一位非洲裔總統的歐巴馬，也是於2012年6月，在他第一任期快結束時，才公布了《美國對撒哈拉以南非洲地區的戰略》，其中包括四個要點：一是加強非洲民主機構的建設；二是促進非洲經濟增長、貿易和投資領域的發展；三是推動非洲和平與安全；四是促進非洲的機遇與發展。
歐巴馬這份被視為美國有史以來的首份對非外交文件，雖第一次把非洲外交定義為「充滿機遇和活力的地區」；但在美國專家的眼裡，「這個戰略也沒有什麼特別新的東西」，「美國應該做的更多一點」。
▲美國前總統歐巴馬於第一任期快結束時，公布了《美國對撒哈拉以南非洲地區的戰略》。（圖／達志影像／美聯社）
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川普奉行「美國優先」 重挫美非關係
川普於2018年12月發表美國第二份對非戰略。時任白宮國家安全顧問波頓（John Bolton）認為，中國和俄羅斯在非洲的影響力是對美國的國家安全威脅，美國政府將改變過去在整個非洲大陸提供「不加選擇」的外國援助，會把援助資金轉向特定國家以及戰略目標；但川普顯然不重視對非政策，他奉行「美國優先」和採取「退群」行動，嚴重傷害美非關係。
拜登強調「價值外交」 強化雙邊關係
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拜登上台後，針對非洲國家面臨抗疫和恢復經濟發展的需求，強調以「全球治理」和「多邊合作」，來強化美國與非洲的關係。2022年8月，拜登發布美國的第三份非洲戰略，其中包含下列四個政策目標：「培育開放社會」、「輸送民主和安全紅利」、「增進疫情後恢復和經濟發展機會」，以及「支持環境保護、氣候適應和能源轉型」。
▲ 前白宮國家安全顧問波頓曾批評中國一帶一路計畫。（圖／達志影像／美聯社）
無論是川普或拜登，中俄兩國都被視為美國在非洲的地緣戰略競爭對手，而中共在非洲的勢力擴張，特別引發美國的關注。事實顯示，中共經由「一帶一路」倡議，至今已在數十個非洲國家實施基礎建設計畫，包括水壩、機場、港口、鐵路；中共對非直接投資金額已是美國的兩倍，去年中非雙邊貿易額達2500億美元，是美國和非洲貿易額的四倍。
美國常批評中國國企向非洲及其他地區國家提供開發貸款，誘使這些國家陷入「債務陷阱」；同時警告「北京會在非洲挑戰基於規則的國際秩序、推進其自身商業和地缘政治利益、破壞透明度和開放性。」兩相對比，拜登則強調美國與非洲國家的「價值外交」。拜登曾邀請17個非洲國家參加2021年12月召開的全球民主峰會；但諷刺的是，應邀的一些非洲國家，如安哥拉、尼日及剛果民主共和國，卻被視為「威權體制國家」。
▲拜登曾邀請17個非洲國家參加全球民主峰會；但應邀的一些非洲國家，卻被視為「威權體制國家」。圖為尼日總統貝佐姆（Mohamed Bazoum）。（圖／路透）
拜登對非洲釋出極大善意 美非峰會避談中國
針對這次美非峰會，美國國務卿布林肯表示：「召集這次峰會是為了向非洲國家提供一個實實在在的選項、一項真實的伙伴關係。我們希望大家一起努力朝高標準方向邁進，而不是相反。」白宮高層官員亦強調，這次峰會議程的基礎是要知道「非洲人民想談什麼」。
外界注意到拜登在這次峰會上的講話，沒有提到中國的名稱；拜登強調美國尋求與非洲的「夥伴關係」，不是為了創造政治義務、鼓勵依賴性，而是為了促進共同的成功和機會。根據《美國之音》引述觀察人士的解讀，拜登此處提到的「政治義務」和「依賴性」，似乎暗示中國在提供非洲國家經貿援助時附加政治條件，例如迫使非洲國家在「台灣問題」和人權問題上接受中國的立場。
拜登「避談」中國，一是避免破壞他在20國集團（G20）峰會與習近平會談時，為中美關係創造的緩和氣氛。況且美國的一個高級代表團，正要前往大陸安排布林肯的訪華事宜；二是避免非洲國家在面對中美戰略競爭時，陷入「選邊站」的困境。
不可否認，美國確實對這次參與峰會的非洲國家領袖，釋出了極大的善意。拜登宣布美國支持非洲聯盟成為G20的永久成員，承諾在未來三年內向非洲提供550億美元的投資，還與非洲大陸自由貿易區（AfCFTA） 秘書處簽署了一項諒解備忘錄，以擴大雙方之間的貿易，並吸引在非洲大陸的投資。
▲當全球陷於疫後能源危機時，非洲因擁有豐富油氣和礦產資源，較能倖免於難。（圖／翻攝自Twitter／Somaliland in Taiwan）
美國的善意脫離不了外交和經濟利益的考量。例如，當俄羅斯總統普丁下令出兵烏克蘭後，多數非洲國家拒絕附和西方譴責並制裁俄羅斯的行動，展現非洲在國際舞台的集體實力，這讓美國相當「有感」；當全球陷於疫後能源危機時，擁有豐富油氣和礦產資源的非洲，也令美國「刮目相看」。
美國想在非洲大陸與中國抗衡 先減少信任赤字
國際媒體評論，兩屆美非峰會均安排在美舉行，而美國領導人卻未「禮尚往來」往訪非洲，這不符合「互相尊重、平等相待」的夥伴精神。因此，這次在華府召開的峰會，被認為有「作秀」之嫌，形式意義大於實質意義。戰略暨國際研究中心（CSIS）非洲專案主任迪佐利里（Mvemba Phezo Dizolele）即指出，由於自2014年以來未曾再舉辦峰會，美國這次是帶著「信任赤字」與會。
拜登政府顯然要藉這次峰會，重建非洲對美國的信任。《紐約時報》外交與國際新聞記者黃安偉（Edward Wong）撰文表示，負責制定非洲政策的美國官員了解，歐洲列強在非洲推行殖民主義的殘酷歷史，他們不希望這次美非峰會或美國與非洲國家的其他接觸，被解讀為試圖將這些國家變為地緣政治鬥爭的棋子。
拜登明年將開啟歷史性的非洲之行，美國政府的幾位高級官員也將出訪南部非洲國家。中共經營非洲已久，美國想要與之抗衡，只有加緊「補課」，期能提供非洲國家另一個戰略選擇。
● 本文獲授權，轉載自「美麗島電子報」。以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見，請寄editor88@ettoday.net或點此投稿，本網保有文字刪修權。
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