▲《國家賠償法》施行已40年，如今政院有意針對該法進行修改，也引發司法圈熱議。（圖／視覺中國）
● 江榮祥／台北律師公會司法改革委員會主任委員、民間司法改革基金會常務執行委員
《國家賠償法》自1981年7月1日施行迄今已滿40年，行政院會甫於日前通過「修正草案」大修該法；其中，關於「司法官國家賠償責任」要件之修正，引起法律人熱議。
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一般公務員的國家賠償責任
按現行《國家賠償法》第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」
此處所稱「公務員」，指依法令從事於公務之人員。雖司法官同屬公務員，惟因同法第13條就「司法官國家賠償責任」另有規定，是前揭第2條第2項規定係適用於除司法官以外的一般公務員。
所謂「國家應負損害賠償責任」，是因為國家償付能力比違法之公務員個人為高，先「代替」違法之公務員對人民賠償，用以確保被害人民實際獲償，再由國家依法向公務員求償。
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復依同法第2條第3項規定：「前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。」準此，國家賠償責任之成立，以公務員有「故意」或「過失」為必要，但國家對公務員行使「代位求償權」則有所限縮，僅於公務員有「故意」或「重大過失」時，始得為之。
司法官國家賠償責任
現行《國家賠償法》第13條規定：「有審判或追訴職務之公務員，因執行職務侵害人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定者，適用本法規定。」
▲國家賠償法修正重點。（圖／行政院提供）
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所謂「有審判職務之公務員」即法官，「有追訴職務之公務員」即檢察官，合稱「司法官」。本條相對於前揭第2條第2項一般規定而言，是國家就司法官侵害人民權利所負賠償責任的特別規定。本條所定要件極為嚴格，僅於司法官因執行職務而侵害人民之權利，就其經辦案件犯「職務上之罪」（亦即觸犯《刑法》第124條枉法裁判罪及第125條濫用職權追訴處罰罪）且經判決有罪確定，國家才必須負擔賠償人民的責任。事實上，自《國家賠償法》施行以來，從未見國家依第13條規定負過賠償責任。
區別一般公務員與司法官而為不同規範的差別待遇，是否合憲？司法院大法官於1988年作成釋字228號解釋，認為《國家賠償法》第13條係「針對審判與追訴職務之特性所為之特別規定，尚未逾越立法裁量範圍，與憲法並無牴觸」。
大法官既認《國家賠償法》第13條係立基於「立法裁量」，則可推知立法者其實也可以多數決選擇刪除。前見民主進步黨於2008年12月提案：廢除《國家賠償法》第13條，建立司法人員過失賠償制度，對於侵害人民自由或權利之司法人員，人民得申請國家賠償。
行政院於2019年8月23日召開研商司法官國家賠償責任事宜會議。會後，台北律師公會經司法改革委員會與行政法委員會聯席會議討論，並經理監事聯席會議決議，向行政院提出修法意見：應廢除《國家賠償法》第13條規定，理由是司法官責任不應與一般公務員做不同設計，以免對於民眾權益保障不周，如果是為了要保障審判獨立空間，應是透過內部求償關係去作特別設定。
▲司法院一向反對廢除《國家賠償法》第13條規定。（圖／記者林敬旻攝）
司法院與法務部一向反對廢除《國家賠償法》第13條規定，理由主要是如此修法將影響審判獨立及干擾追訴犯罪。總之，驟廢第13條，必然引致法官與檢察官群起抗拒，顯非一蹴可及。是而，在立法策略上或宜採行分階段或折衷修法。
前見湯文章律師建議分階段修法：短程目標可先刪除「追訴」與「經判決確定」要件，並增列適時審判請求權受侵害時的國家賠償責任，與世界潮流接軌；長程目標則應刪除第13條，回歸適用一般規定；至於司法獨立的維護，則由具體案例來限制賠償責任的成立要件。
復見蘇友辰律師建議折衷修法：刪除「就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定者」之要件，改依《法官法》所定「受撤職或免職懲戒處分確定」作為國家賠償的前提；若司法官因參與審判或追訴案件之作為或不作為，有故意或重大過失而侵害人民權利（包括訴訟遲延），一旦受上開懲戒處分確定，即證明其違法失職的事實明確，國家自當賠償。
行政院版修正草案
行政院會於2021年9月2日通過「國家賠償法修正草案」，將現行第13條移列第5條第1項並修正為：「法官、檢察官因執行審判或追訴職務，侵害人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件有下列情形之一者，國家應負損害賠償責任：一、犯刑事上之罪經判決有罪確定。二、受免除職務或撤職之懲戒處分確定。」並於同條第2項及第3項明定「審判職務」及「追訴職務」之範圍。
草案第5條第1項所定「司法官國家賠償責任」之成立，有兩種情形：第1款將現行「犯職務上之罪」修改為「犯刑事上之罪」，似不再以觸犯《刑法》第124條枉法裁判罪及第125條濫用職權追訴處罰罪為限，擴及司法官於執行審判或追訴職務之際觸犯公然侮辱或洩漏個資等刑事罪名；第2款增訂「受免除職務或撤職之懲戒處分確定」，其違失行為雖未成罪，然情節非輕，當許人民求償。
報載行政院主導修法，司法界基層譁然，有謂修法恐傷司法獨立，將導致檢察官不敢辦案起訴、法官不敢判有罪或輕判，均作防禦性之敷衍應對，最終造成司法功能萎縮。但也有若干正面意見，有謂司法官受「免職」或「撤職」，其違失均具有明顯惡意，故修法增訂「受免職或撤職處分確定」態樣合理有據；張升星法官也認為，這是在「確保司法功能」的前提下，最大限度地落實國家賠償的憲法義務，可資贊同；李慶義檢察官更建議，進一步放寬第2款人民請求國家賠償要件，擴張至「免除職務」、「剝奪退休（養）金」、「減少退休（養）金」態樣。
本文見解（不代表台北律師公會或其他團體之立場）
人民權利受法官執行審判職務所侵害，其依《國家賠償法》相關規定請求國家「代位」（代替法官）負起損害賠償責任，與「直接」請求法官個人負起民事侵權行為損害賠償責任，在法律上係屬二事。
為保障法官依法律獨立審判而不受任何干涉，當然豁免其負擔民事侵權行為損害賠償責任，但國家並非理所當然隨之連帶豁免「代位責任」，是而人民依然有權請求國家賠償損害。茲徵諸國際司法人權標準，亦可推求相同結論：
聯合國《關於司法機關獨立的基本原則》第16點：「在不損害任何紀律懲戒程序或者根據國家法律上訴或要求國家補償的權利的情況下，法官個人應免於因其在履行司法職責時的不當行為或不行為而受到要求賠償金錢損失的民事訴訟。」
聯合國司法廉政工作組《有效執行班加羅爾司法行為原則措施》第9.2點：「法官就行使司法職權之行為應享有民事訴訟之個人豁免權。」第9.4點：「法官因行使職權之過失或錯誤所造成損害之賠償，由國家負擔，且不得向法官追索。」
國際法官協會《世界法官憲章》第7條之2第2項：「關於司法違誤之情事，應設置救濟制度。任何對於司法行政責任之賠償請求，僅得對國家提出訴訟，不得對法官個人為之。」第3項：「除有故意之情事外，法官因執行職務致生個人賠償之責任，是不適當的；即使透過國家賠償之方法為之，亦屬不當。」
▲即便憲法保障法官獨立審判，但本文指出法官免責≠國家免責。（圖／視覺中國）
司法院與法務部抗拒刪除或修正《國家賠償法》第13條規定，總是以保障法官豁免賠償責任立論，但在法律效果上卻是連同國家一併豁免！台北律師公會此前主張廢除第13條，自有理據，惟此非一蹴可及。今行政院版「修正草案」第5條，將現行「犯職務上之罪」擴張至「犯刑事上之罪」，並增訂「受免除職務或撤職之懲戒處分確定」態樣，從分階段漸進及折衷修正的立法策略來看，仍可給予支持。
為了貫徹憲法保障法官審判獨立的意旨，國家賠償人民後「代位」向法官求償的內部關係，亦應參考國際司法人權標準作特別規定，將法官執行職務所生個人賠償之責任限於「故意」情事。至於檢察官與法官有別，在國家賠償責任上作同一規定，實有不宜。
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