▲海軍亟欲籌獲新潛艦，確實有必要性。但行政部門主張需一次編列14年、總金額約2840億的後續7艘量產預算，所持理由牽強。（圖／翻攝自中華民國海軍官網）
● 揭仲／中華戰略前瞻協會研究員、淡江戰略所兼任助理教授
立院外交國防委員會已於12月9日完成114年度國防部預算初審，備受矚目的「潛艦國造—第3階段後續艦籌建」（以下稱「國造潛艦量產預算」）首年編列的近20億預算，經表決後通過民進黨委員所擬之主決議，預算全數照列，但需等原型艦通過海上測試後才能動支。不過國民黨籍立委已表示，會在朝野協商時提議分階段編列，使「潛艦國造量產預算」勢將於協商時再度交鋒。
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平心而論，海軍亟欲籌獲新潛艦，取代服役80年的海獅與海豹潛艦，增加戰時可作戰的潛艦數量，確實有必要性。但行政部門主張需一次編列14年、總金額約2840億的後續7艘量產預算，所持理由十分牽強；而在野黨立委分階段編列「潛艦國造量產預算」之主張，亦可能在不大幅延宕期程、不明顯增加風險的情況下，兼顧預算編列的精確度。
建議行政部門能先釋出善意，同意將「潛艦國造量產預算」修改為分三階段編列；在野黨則同意不大幅刪減114年的預算，讓首批2艘的建造能有更多的除錯空間，以便替後續的第二批、第三批量產計畫，奠定良好的基礎。
國軍確實有必要增加潛艦數量
目前國軍雖有4艘潛艦，但扣掉服役達80年，只能勉強擔任訓練任務的海獅號與海豹號後，僅有2艘具作戰能力。國軍之所以想再籌獲至少8艘，是以戰時國軍為對抗共軍的「聯合封鎖作戰」，所需掌控、較重要的伏擊區數量為基準，再計算每一伏擊區所需的潛艦兵力常數、任務所需時間、往返伏擊區所需時間、整補時期、妥善率與現有潛艦兵力等因素，計算出至少要再增加8艘潛艦、使可作戰潛艦達到10艘。
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而近年臺海周邊軍事態勢的變化，與共軍武力投射能力的提升，使國軍對新潛艦的需求變得更為迫切。
首先，是中共海軍在臺灣周邊常態性部署的水面軍艦數量，已從2022年8月裴洛西訪臺後的平均每天4艘，增加為自今年2月以來的平均每天7至8艘，有時甚至超過14艘。這意味著一旦北京下達指令，已經有更多的中共軍艦，可以在很短的時間內抵達指定戰術位置，開始執行切斷臺灣對外海空交通的任務。
另外，中共的第三艘航艦「福建號」，可能在2026年開始投入戰備，使中共將有3支航艦戰鬥群可供調遣；屆時共軍不排除會在臺灣東面的西太平洋，常態性部署1支航艦戰鬥群，隨時處在可立即切斷臺灣對外海空交通，與對國軍海空軍在西太平洋與臺灣東部陸地之戰力保存區，進行遠距精準打擊的位置。
這些發展不僅大幅壓縮國軍潛艦往返伏擊區所需時間，也使國軍最好能在更多的伏擊區常態性地部署潛艦，例如戰時共軍航艦戰鬥群的戰術位置等。因此，國軍若無法增加可作戰潛艦的數量，日後在應付共軍的「聯合封鎖作戰」與「聯合火力打擊作戰」時，會越來越捉襟見肘。
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▼海軍首艘國造潛艦IDS原型艦「海鯤軍艦」海鯤號。（圖／資料照）
行政部門一次編列7艘造艦預算 理由缺乏說服力
然而，行政部門在國造潛艦原型艦還在泊港測試，就要一次編列長達14年、2840億的後續7艘量產預算，所持理由嚴重缺乏說服力。
主張應一次編足14年「國造潛艦量產預算」的理由之一，是可加快需外購之關鍵零組件或次系統的取得時間；但這個理由頗為牽強，甚至有些似是而非。
因為目前後續7艘潛艦的構型根本還沒確定，且量產型潛艦的第二批（3艘）與第三批（2艘），由於預計會安裝消音瓦，並更換新型、能讓潛艦在水下潛航更久的電池系統，使第二、三批潛艦在構型及部分零組件、甚至子系統上，會與第一批（2艘）存在明顯的差異。
因此在實際向國外採購時，還是必須分批下單，不可能在第一年預算通過後，就可進行後續7艘所需關鍵零組件的採購作業。
事實上，就算量產型潛艦的構型已確定，第二批與第三批潛艦的構型也不調整，還是不可能將後續7艘潛艦需外購的關鍵零組件一次購足，然後在倉庫中放上7到10年；因為日後在實際安裝時若出現問題，責任根本難以釐清。
主張應一次編足14年「國造潛艦量產預算」的第二個理由，是可增加國外供應商的信心，避免來源遭中共切斷。
但這個說法也同樣有疑問，因為就算負責造艦的台船公司，真的與外國供應商一次簽完全部7艘所需關鍵零組件的採購合約；但只要是涉及敏感、遭列管的品項與技術，還是要在實際出口時，取得出口國政府的輸出許可。
更重要的是，這些輸出許可都有期限，絕無可能一次發給效期長達10年的輸出許可；例如2017年喧騰一時、後來以失敗告終的海軍委託慶富造船公司國造獵雷艦的採購案中，美國政府對獵雷艦戰鬥系統所核發之輸出許可的期限，就只有4年。
因此，就算台船公司與外國供應商一次簽完全部7艘關鍵零組件的採購合約，也無法排除在分批交運的過程中，這些外商所在的政府，會因忌憚中共的壓力而不核發輸出許可的風險。
分階段編列預算 才有合理性
一次編足14年「國造潛艦量產預算」的理由不夠充分，甚至有些似是而非的情況下，在野黨所建議的「分階段編列預算」，確實是比較合理的方式。
因為目前國防部是將後續7艘潛艦，採「2+3+2」的模式分批建造，也就是第一批造2艘、第二批造3艘、第三批造2艘。在每批都要3至4年的情況下，海軍其實有充足的時間，可在第一批2艘的構型確定，進入建造階段後，根據最新的成本資訊，編列第二批3艘的造艦預算；在第二批3艘開始建造後，海軍也一樣可依修改後的構型，參考最新的成本資訊，編列第三批的造艦預算。只要能在建造的過程中，確實做好生產管理，還是有可能讓每批潛艦的備料與建造，做到無縫接軌。
換言之，「分階段編列預算」既不會增加建造時間，也能兼顧預算編列的精確度。
事實上，台船公司企業工會理事長張益得，就曾公開對媒體表示，他認為潛艦建造預算可一次或分階段性的給予；而顧立雄部長在立法院答詢時，也承認海軍在與台船公司簽約時，是先簽2艘、不是一次簽7艘。這不禁讓人質疑，既然海軍也是分三批和台船公司簽約，為何預算不能也分三階段編列？
▼「分階段編列預算」既不會增加建造時間，也能兼顧預算編列的精確度。（圖／台船提供）
來到關鍵十字路口的潛艦國造 希望朝野能釋出善意
綜上所述，建議行政部門應勇敢捨棄對一次編足14年、2840億國造潛艦量產預算的堅持，同意在115年的預算案中，依三階段編列的方案，將目前的國造潛艦量產預算修改為「潛艦國造—第3階段2艘量產型潛艦籌備與建造」，並配合修改執行期程。
若行政部門同意改為分三階段編列，則籲請在野黨立委能同意不要大幅刪減114年的預算，化解國防部對萬一海上測試順利通過，卻無預算可用的擔憂，並對首批2艘，給予更多的耐心與除錯空間；再搭配主決議，除規定必需等原型艦通過海上測試才能動支預算，也應建立國防部定期向立法院外交國防委員會成員及各黨團三長報告執行進度的機制。
潛艦國造，是前立委林郁方於2002年時首度在立法院提出，馬英九政府任內完成建造規劃與關鍵裝備的商源分析後，於2015年向立法院送出約30億的「合約設計」預算案；2016年政黨輪替後，蔡英文政府則在對原案進行修改後，開始大力推動。在經過23年的漫長等待後，潛艦國造如今來到了關鍵的十字路口，希望朝野都能釋出善意，讓本案可以在兼顧防衛作戰需求、縮短籌獲時間、降低全案風險，與預算編列精確性的情況下，繼續向前推動。
▼潛艦國造如今來到了關鍵的十字路口，希望朝野都能釋出善意。（圖／記者林敬旻攝）
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