李大中/美國一定會出兵保台?由桑德斯專訪談起

▲台海爆發危機,美軍會不會援台,在民主黨總統參選人桑德斯受訪後,又成為熱烈討論的話題。(圖/美聯社)

●李大中/中華戰略前瞻協會理事長、淡江大學國際事務與戰略研究所副教授

美國民主黨總統參選人桑德斯日前接受「60分鐘」節目專訪,當被主持人問及假設北京武力犯台,美國是否會採取軍事回應的問題時,桑德斯不假思索給表示美國不會袖手旁觀,引發外界關注。

如果要更精確解讀桑德斯的這番言論,首先必須理解,由於目前已進入民主黨總統初選的短兵相接階段,身為黨內聲勢最高的候選人,不可能在任何有關中國的議題上退卻。事實上,歷年來在美國總統大選的過程中,北京淪為各方在外交政策上的箭靶,早非新鮮事,並非此次總統大選首見,只是自川普於2017年執政以來,對中強硬逐漸成為共和與民主兩黨跨黨派主流意見,所以此現象更趨鮮明,各候選人無不言詞鋒利,競相較勁,看誰的中國政策立場更強硬,深怕一個不小心,被對手逮到示弱無能的把柄。

舉例而言,民主黨於2月25日舉辦的總統初選辯論會中,主要參選人即便主張美國仍需要與中國打交道,也都將此論述技巧性包裝在嚴厲批判北京當局的語境中,例如彭博在攻擊中國的民主與人權紀錄後,直言因為美中雙方在貿易與經濟上緊密連結,兩國還是要溝通,此番言論馬上遭到同黨對手圍剿,拜登雖然言詞尖銳,攻擊矛頭直指習近平本人,稱習根本不知民主為物,處理新疆集中營與香港問題大錯特錯,但卻話鋒一轉,稱他過去曾成功說服習近平加入巴黎氣候協定,可見美中雙方必須交往,至於桑德斯則在北京政權的威權與獨裁本質上大做文章。

必須注意,無論競選期間的言論如何慷慨激昂,關鍵在於執政後所採取的外交路線內涵到底為何,從歷史經驗觀之,一旦當選總統,其對中政策多半會朝向中間地帶修正,基調轉趨彈性與務實。

▲從美國總統級官員的發言歷史紀錄來看,桑德斯的言論,不宜過度樂觀看待。(圖/達志影像/美聯社)

針對桑德斯的發言,首先必須回到法律層面觀察,自中華民國與美國斷交迄今,美方藉由《台灣關係法》表達對於台海局勢的關切,強調美國反對以非和平的方式改變台灣現狀,但在對台灣的安全承諾方面,該法仍是以提供台灣武器裝備與服務為主要途徑,著眼於維持與提升台灣的自衛能力。

《台灣關係法》給予美國決策者與行政體系可觀的政治判斷餘裕,條文中的關鍵文字,諸如足夠的自衛能力(sufficient self-defense capability)?但無論是「足夠」或「防衛」之定義,都存在極大的詮釋餘地,意即《台灣關係法》並未言明美國有防衛台灣的義務。如前所述,該法section 3C提及「當台灣遭遇威脅,因而危及美國利益之際,總統與國會將依憲法程序所採取適當行動。」但何謂「適當行動」(appropriate action)則存在很大的解釋空間。

《台灣關係法》並不保證面對北京對台動武,華府一定會出手干預,《台灣關係法》是以國內立法的方式賦予美國防衛台灣的可能選項,提供美國一旦採取軍事手段介入台海衝突之法律依據,但美國行政體系並沒有因此而自縛手腳,也從未將《台灣關係法》的規定解讀為如果爆發台海衝突,美國必須機械式地採取哪些應對方案,更無提及必須動武保台的義務,一方面給予美國領導者決策迴旋的彈性空間,另一方面,也在相當程度上嚇阻北京的軍事冒進,符合美方最大利益。

▲小布希總統雖曾表示「進一切可能協助台灣自衛」,被視為重大表態,但終期任內美方對台政策並未有根本改變 。(圖/達志影像/美聯社)

美國是否會出兵保台其實是老問題,2001年4月,小布希總統在就任百日接受美國廣播公司「早安美國」節目的專訪時(預錄),當面對主持人「如果北京當局攻打台灣,美國的反應會為何?」之問題時,脫口而出「美國將盡一切可能幫助台灣自衛」(The U.S. would do "whatever it took to help Taiwan defend herself),此番談話曾一度引發外界震撼,認為華府對於台海安全的態度,將從戰略模糊轉趨戰略清晰,當時不少人士對此額手稱慶,但終其小布希兩任總統任內,直至川普執政下的今日,美方立場並未出現根本改變。

毫無疑問,自1979年以來,歷任美國政府無不透過外交支持、政治承諾、對台軍售以及美台雙方在國防軍事領域的交流與合作等各種手段,提升台灣安全,但此作法並不意謂台海爆發衝突,美國就一定會出手相救,因為除法律層面的義務與束縛外,真正關鍵還是在於決策者的政治判斷,也就是美國總統(包括其國安團隊)的評估與決心。

▲美國政府究竟會不會出兵援台?關鍵還是在於美國總統與團隊的評估和決心。(圖/路透)

此取決於諸多複雜與動態的政治判斷,以及背後所牽動的美國國家利益,例如到底是北京或台北率先單方面破壞台海現狀?一旦出手對於美中戰略互動的影響為何?假使袖手旁觀是否會動搖亞太盟邦對於美國安全承諾的信心?國內輿論與國會對於動武是否有足夠的支持程度?就算華府下定決心進行干預,也將面臨各種介入選項,而每一種方案都伴隨不同的成本與風險計算,而台海衝突態樣、行動時間長短、出兵規模以及動武模式等,也都是門道。

由於美中關係的戰略競爭色彩日益濃厚,許多人認定在當前美國抗中的政治氛圍下,對台灣而言,形勢一片大好,不僅共和黨現任總統川普如此大方力挺,包括批准對台重要軍售、對台軍售制度化、簽署友台法案、美艦高調與頻繁通過台海等作為都是明證,連民主黨檯面上主要總統參選人的態度都不相上下,所以美國對台支持必將更毫無保留,未來甚至連建交都指日可待,就算目前兩岸局勢嚴峻,不確定性極高,台灣仍可高枕無憂,因為北京如果膽敢採取任何軍事冒進作為,華府必定義無反顧選擇動武。但上述設想,恐將陷入一廂情願的判斷,我方唯有更為務實謹慎,才能真正維護自身安全與台美雙方最大的戰略利益。

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