周天瑋談霸權與文明》華府九力：三權分立只是外殼

我們想讓你知道…美國政治，進入了「後民主」時代，這意味著政府的民主體制雖然還在運轉，但是愈來愈像是外殼，它的能量與創新從民主場域其實已經流向政治經濟精英的小圈子，而形成了貴族民主的現象。

● 周天瑋／法學博士，美國資深律師，專精於國際事務，關切法哲學、法治並常年論述美國政經、文化和思想

美國聯邦憲法採取三權分立制度，將國家公權力分散在行政、立法和司法三個部門，讓這些分立的機關各司其職，並且產生互相制衡的作用，目的是要維護人民的自由，限制政府的權力，避免產生暴政。

這個政治哲學和憲政精神，歸功於啟蒙時代英國的哲學家約翰．洛克和法國哲學家孟德斯鳩。這個重要的歐洲18世紀的思想，跨越了大西洋，首度體現在1787年9月17日美國制定的《聯邦憲法》上。

美國人比你還不信任美國

美國立國再4年就要滿250年，現在立憲已經235年。為什麼兩個半世紀前的美國開國元勳，會別出心裁，做為世界第一個國家，採納這樣一個分權制衡制度？關鍵在於三個字：不信任。

不信任政府是美國的立國精神，因為政府傾向於濫用權力。民主和法治都是基於不信任而來，美國民眾對美國政府懷有著與生俱來的、現實的不信任，這與傳統東方的政治哲學裡面所講的政府是父母官，要信任政府像信任父母、依靠父母那樣，根本態度完全不同。

▲不信任政府是美國的立國精神，因為政府傾向於濫用權力。（圖／達志影像／美聯社）

那麼，235年後的今天，我們驗收一下美國所採取的這樣一種防微杜漸、防止濫權的制度，會有什麼心得？

我們很概括地說，美國這235年的政府，是一個連續不斷的制衡與效能兩者的角力。特別是在上個世紀後半葉，美國成為超級強權之後，政府效能和擴權的要求提高了，但是它的確與三權制衡的機制構成了嚴重的相互拉扯，往往導致美國行政部門在國際舞台上腹背受敵。一方面，美國有的時候會為德不卒，答應的事最後做不到，可另一方面也有的時候變成為惡不至於太過，儘管有的時候仍然會出現各種醜聞和國際政治悲劇。所以，可以說，各有利弊，一般來說，利大於弊。

但是無論如何，235年後的今天，美國聯邦政府的權力性質，已經產生了質變。我們如果再繼續用三權分立去認識美國政府，所作的的分析和所得到的結論，便很可能會流於膚淺而謬誤。

根據我的分析，目前的美國華府，其實是一個在三權分立憲法表象之下的九力政府。因為三權之外的其他六力並非憲法底下的法定權力。但是英文字power，既可以翻譯為「權」，也可以翻譯為「力」，所以從英文字來說，就是9 powers。

九力

三權分立的美國憲法原型，歷經兩個多世紀的運轉，性質與形制都不可能不變，現在剩下的愈來愈像是一種表象與外殼。針對目前的格局，我在四年前《中國時報》的「東西交鋒」專欄首次提出過，華府就實際權力運作而言，已經蛻變出九個永久勢力，而形成「九龍共治」的局面。

也就是說：共和、民主兩黨的政黨利益在先，司法、立法、行政繼之，這樣就五力了。接著，共和黨／國防工業複合體、民主黨／主流媒體複合體和國家安全和司法深層政府系統這三個鐵打的營盤依次相隨，錯落外圈呼應的是最後但是仍然極為重要的一力：遊說機構和利益團體。

因此，華府在現實意義上，為善為惡，其實是九龍運作、疊床架屋、臃腫雜沓、相互掣肘的結果，一方面擴權，另一方面彼此拉扯。但是相較於世界各國，基於美國依舊還是經濟、科技、金融與軍事實力超強，所以仍然繼續能夠發揮巨大的影響力，不過，美國的國家綜合實力和競爭力，事實上已經因為九權拉扯而官僚機構龐大，而逐漸下滑。國家意志不集中、國家認同碎片化，而且機構的效能與合法性都受到打擊。

▲華府就實際權力運作而言，已經蛻變出九個永久勢力，而形成「九龍共治」的局面。(圖／達志影像／美聯社）

現在我們來分析這九力：

1.九力之中的前面五力容易理解，三個政府機構，行政、立法、司法，和美國共和、民主兩大黨，構成五力。兩大黨當然是兩力，我們只要看一看美國國會議員的投票行為，經常是基本上依照政黨立場，涇渭分明，就清楚了。而且凡選舉，政黨必然操控提名和競選經費。

2.共和黨／國防工業複合體，做為一力，也是有根據的。 1961年艾森豪總統在卸任前的演說，便預先警告了美國「軍事─工業複合體」的長期影響力。事實上美國聯邦政治存在著軍事資本主義，並且與共和黨的關係較深。

民主黨／主流媒體複合體

3.民主黨／主流媒體複合體，做為另一力，其來有自。新聞媒體在西方本來就被視為是第四權，美國上個世紀中晚期出現權威大新聞機構時代，成就非凡。可是這個盛況，在信息革命、中產萎縮和市場競爭三重壓力下，正走向式微，目前許多媒體已經淪為自利自為的工具，而喪失客觀公正。

美國占絕大多數的自由派主流媒體與民主黨私下結盟，暗通款曲，形成了所謂民主黨媒體複合體（democrat-media complex），維基解密曾經大量披露民主黨競選總部的電郵，已經在一定程度上證實了兩者的互通款曲、緊密關聯。影響所及，根據今年7月份發布的蓋洛普民意調查，美國成人對報紙的高信賴度目前低到只剩下16％，對電視新聞的高信賴度也低到只剩下11％。歷史上，在1973和1990年，對報紙的高信賴度曾經有過39％，可見現在跌得多慘。

有46％的美國人對新聞界幾乎毫無信心。目前美國34歲以下的人口，都已經放棄報紙和電視，而以社交媒體為主要的新聞來源。可社交媒體只整合而不採訪和編輯，根據你的個人屬性，將消息餵送給你。

芝加哥大學政治研究中心（IOP）最近完成民意調查，調查重點是社會兩極化與新聞來源的關聯性，有52％的美國人靠臉書收取新聞，但是只有22％的受訪者認為臉書誠心實意地報導，卻有高達56％認為它有意「灌輸政治觀點，誤導觀眾」。

主流媒體在政策面失敗的原因，或許可以透過三個現象和一個本質去觀察。這三個現象概括地說，便是美國主流新聞界在過去20年逐漸透出政黨屬性，放棄了客觀中立。這個政黨恰好是民主黨，於是形成了主流媒體／民主黨複合體排擠共和黨的局面。

▲美國占絕大多數的自由派主流媒體與民主黨私下結盟，暗通款曲，形成了所謂民主黨媒體複合體。（圖／達志影像／美聯社）

現象一，政治捐獻：正規地說，新聞從業員（不含媒體行政人員）為了保持客觀中立，選擇不做政治捐獻，有些人甚至不投票，若干媒體機構並且會在從業準則上做類似的規定，不遺餘力地保持形象。但那樣一個可敬的傳統正在產生變化，據《哥倫比亞大學新聞評論》發表的一篇報告，200美元以下的捐款人不計，新聞從業員在2016年8月以前有430人捐款給民主黨希拉蕊，有50人捐款給川普。其中，總金額的96％給了希拉蕊，壓倒性地反共和黨。

現象二，意識形態：《紐約時報》在2004年針對跑小布希和柯瑞大選路線的新聞記者做過調查，發現凡是華府地區以外的記者，3比1認可民主黨柯瑞；而華府地區記者，高達12比1認可柯瑞。共和黨的小布希在地方記者圈落敗，在華府記者圈更慘敗。這個差別也是壓倒性的，可當年是小布希當選連任。

現象三，生涯選擇：根據《大西洋》5年前發表的統計，2009年以來至少有24個新聞記者（不含評論員）投身聨邦政治，加入民主黨政府工作，有的甚至擔任高官，做白宮發言人、國務次卿和聯合國大使等極有份量的職務。相反地，在2017年加入川普政府的新聞記者可能不出四個人。從這裡又可以肯定媒體和民主黨之間比較親密的關係。

通過這三個現象，或許可以了解問題的本質。美國地方傳統媒體式微，並且從2015年開始，全美網路出版職位總數已經超過報紙職位總數。網路媒體與分佈各地的報紙不同，必向產業鏈群聚，73％以上的網路出版職位目前已集中在美國東西兩岸都會，而事實是，紅體藍邊兩個政治的美國，東西都會區正是民主黨票倉，票倉同聲同氣同生態，媒體泡泡於焉形成。主流媒體和網路記者既然普遍墜入藍邊生態食物鏈泡泡，對廣大的內陸和南方紅體美國，也就失去了應該具備的敏感度，喪失了政策均衡，以致於在2016年對川普政策總是錯估形勢，屢戰屢敗。

▲現今許多偏差的二手信息主要來自於美國主流媒體，問題的關鍵，是這些信息來源本身就已經存在偏差。（圖／達志影像／美聯社）

美國主流媒體的出路是什麼？目前看來還是一個激化衝突，博取讀者／收視的局面。

每一次讀到亞洲的媒體上面的一些評論，對美國白宮政策表示異乎尋常的偏差，我便好奇探究其原因，繼而加以審視。我發現這許多的負面評論其實往往建立在二手傳播的基礎上，二手信息主要來自於美國主流媒體，問題的關鍵，是這些信息來源本身就已經存在偏差。

4.再接著談國家安全和司法深層政府系統。所謂deep state是千真萬確存在的。聯邦政府總共有兩百多萬個職務，一位總統上任之後，通常只可以指派4千多個政治任命的職位。川普在他的總統任期上，吃過大苦頭。整個川普任期的四年，便是一部所謂民主黨／媒體複合體加上深層政府對他的鬥爭史。「通俄門」和「通烏門」可以說是慘不忍睹，可始終拿不出令人信服的、足以完勝川普的證據，共和黨感觸良多。

飽受深層政府困擾的川普，在卸任前3個月曾經下達行政命令，要將大約5萬個聯邦政府官吏改變性質為政治任命的職務，這會徹底顛覆掉深層政府。但是由於川普沒有取得連任，拜登一上任便撤銷了這個命令，避免行政系統的癱瘓。

競選經費透露的信息

5.遊說機構和利益團體。要認識美國政府運作，一定要了解它的遊說機構。為什麼？容許我從選舉經費這個角度切入。

根據美國聯邦選舉委員會的統計，過去幾屆總統選舉所花費的競選經費直線上升。 2004年，小布希收到3億7千萬美元競選經費，對手凱瑞收到3億5千萬，共和黨多於民主黨，可彼此還十分接近；到了2008年，馬侃收到4億元，就遠低於歐巴馬的7億7千萬，民主黨開始大幅度超前了。

到了2012年，歐巴馬競選連任，他收到7億4千萬元，對手羅姆尼只收到4億8千萬。民主黨繼續大幅度超前。

2016年，川普競選，希拉蕊收到5億8千萬，川普只收到3億5千萬。民主黨超前，但共和黨勝選。

2020年，川普競選連任，募款收入高達8億1千萬元如此之高的數目，而對手拜登卻還竟然能突破到10億7千萬。

換言之，從2004年到2020年，16年之間，競選收支增加到3倍之鉅。而這段時間，美國的通貨膨脹相對平穩。