桃機為特定廠商開方便大門　不符公平競爭比例原則

▲桃機完成與免稅店業者延長合約期，台中、高雄機場將依桃機模式延長業者契約。（圖／桃機）

● 林石猛／金石國際法律事務所所長
● 陳東晟／律師

日前桃園機場、松山機場紛紛宣布，考量疫情影響程度與期間，將給予業者權利金減收或延長營運年限的優惠措施，此已獲交通部首肯，看似一顧及商家利益、勉勵業者疫情期間共體時艱的良善政策；不過，這種做法招來議員徐巧芯、交通部前部長陳建宇等人的質疑。究竟，此等做法是否合法？法律上是否妥當？值得探討。

促參契約中多存有所謂「不可抗力條款」

首先，就實務觀點切入，促參契約中多存有所謂「不可抗力條款」（Force Majeure），亦即，如發生締約雙方無法預期且不可歸責於雙方之情事，契約之一方可據以主張減免給付數額或類此契約效果調整的條款。

疫情為不可抗力　以疫情為由主張調整契約　繫於機關決定

然而，就算契約中存在著上述條款，亦不代表廠商就能理所當然地要求減收權利金或調整契約效果；此種條款通常會例示「不可抗力」情事，像是地震、內亂、法令變更等類似情況，故而，廠商據以要求調整的第一步，必須先說明新冠疫情符合條款中所指的不可抗力情事，方能啟動此部分的磋商；爾後，廠商還必須說明並舉證履約有所困難，且此等困難確實是因疫情導致、並非業者之故意或過失所造成，此外，還必須踐行合理措施或程序以防止或減少損失之發生。要能證明以上情況，並非易事。

何況，縱使符合不可抗力條款所例示的情事，但究權利金數額如何調整、可否分期、契約期間是否調整？仍全然繫於機關的決定，並非必能取得滿意的結果，而實務上也不乏業者遭機關拒絕調整的情況。

情事變更原則調整契約　法院實多判敗訴

退步言之，即便未將不可抗力條款訂入促參契約，就疫情一事，廠商亦得依民法第227條之2規定之情事變更原則主張調整契約效果，不過遺憾的是，目前實務上以疫情衝擊為由，依情事變更原則主張調整契約效果的案件，多以敗訴告終（參臺北地方法院109年度北簡字第10275號、110年度北簡字第12432號民事判決等判決）。
而當然，桃園機場、松山機場就是否調整契約效果一事，享有完全的裁量權與決定權，不過，如僅以疫情為由調整契約效果，似與目前多數判決的看法有所不同。

▲桃機延長昇恆昌營運期10年4個月，采盟免稅店延長9年4個月營運期，引發國民黨立委洪孟楷、台北市議員徐巧芯批評，更被外界質疑是「開後門圖利」、「政府帶頭違法」。（圖／記者湯興漢攝）

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契約能怎麼調整？須考慮什麼？

本於私法自治及契約自由原則，如當事人合意調整的內容未違反強制禁止規定或公序良俗，則即無違法無效的疑慮，換言之，延長契約期間、減收或分期收受權利金，確實都是可能的調整選項。

而在進行上述調整時，以情事變更原則為例，司法實務通常將誠信原則、當事人之真意、契約之內容及目的、社會經濟情況、風險變動之程度與範圍等因素，作為規整契約效果的參考（參最高法院103年度台上字第308號民事判決等判決），亦即，綜合前開各因素的影響幅度，決定調整的內容與程度。

3年合約延長為8年10年　不符公平競爭和比例原則

然而，由於機場內商場的營運契約具有濃厚的公益色彩，桃園機場、松山機場於決定調整的內容時，最好仍將公共利益、行政程序法第7條規定之比例原則、促參法第1條之立法目的（提升公共服務水準、加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設）納入考量，不宜武斷地僅用一般私人間契約的角度來看待；因此，我國受疫情影響的期間大略為3年，然桃園機場、松山機場卻給予若干廠商八至十年的延長營運優惠措施，就比例上而言，確顯突出。何況，疫情期間，機場亦並非沒有施予廠商任何紓困或緩和措施，則其疫情期間之虧損，是否已達到須用延長營運期間八至十年來填補的程度？實值商榷。

另訂新約　逕行迴避政府採購法簽訂　是否合乎促參法的優先約定？

而亦有部分報導指出，桃園機場是與23家業者完成延長合約與減收權利金的「新合約」簽署，然而，為何得逕迴避政府採購法規定之程序而與目前業者簽訂新約？實令人費解。

而縱使桃機與松機是本於促參法上的「優先定約」制度，決定由原有廠商繼續營運，但依據促參法第51條之1的規定，須主辦機關評定為營運績效良好之民間機構，方有優先定約的資格，則上述業者係否皆合乎營運績效良好的資格限制？又相關營運績效評估項目、基準等內容為何？皆有疑問，本於公開透明之原則，交通部、桃園機場及松山機場實應對此說清楚、講明白。

執政末期更改契約　高度爭議

此外，以政治觀點言，執政者於任期末遽自決定橫跨下屆、甚至更下屆政府任期的事務、事項，而使其無法本於未來時空背景及社會經濟條件做出最適之決策、進行相對應之調整，致令受限於現下專橫的定奪，當亦係具有高度爭議性的做法，更難謂合理。

如何在後疫情時代讓產業復甦、讓經濟恢復活力，的確是現下政府施政應注意的重點之一，然而，相關振興政策或措施之推出，仍應本諸法律、契約的精神及公益目的，不可離經叛道、違法不當；給予因疫情受影響的人們或商家相當的優惠措施，於情於理皆無不合，但如僅為特定廠商大開方便之門，恣意決定延長營運的年限，則顯然非大眾所能接受，亦不符公平競爭精神、比例原則。

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