張慶華/碳費費率難產!因時因地制宜才能實踐淨零碳排

我們想讓你知道…無論是製造業漸普及化的碳捕捉封存,或鋼鐵業高爐噴吹氫氣的新技術商業化嘗試,都需要碳費徵收過程中留一定緩衝空間,否則無異將脫碳新技術的研發應用扼殺於襁褓。

▲ 台灣已規劃於2025年開徵碳費。(圖/記者陳依旻攝)

● 張慶華/產經分析師

淨零碳排已成全球產業趨勢,台灣為因應歐盟碳邊境調整機制(CBAM,或稱「碳邊境稅」)及美國積極研議的《清潔競爭法案(CCA)》碳關稅,已規劃於2025年開徵碳費,碳費費率則預計由已召開兩次會議的碳費審議委員會決定。然而兩次會議均未能產出具體結論,究其原因,或許是因為內部委員對國家關鍵產業的碳費徵收細節無法取得共識。

根據政府公開資訊,2023年我國碳排量有52.92%來自製造部門,其中前三大碳排放產業分別為石化業、電子業及鋼鐵業,約佔製造部門六成五至七成的碳排放,因此是我國碳費政策優先考量的產業。這三大產業中,又以佔全球7~9% 溫室氣體排放量的鋼鐵業最為關鍵,亦為歐盟碳邊境稅首批課徵的對象,但鋼鐵業在已開發國家經濟發展中扮演重要角色,其產業特殊性也使得課徵碳稅費時應有其他考量因素,值得碳費審議委員思量。

鋼鐵業對經濟活動的重要性

鋼鐵業是工業化國家的核心產業之一,下游涵蓋金屬製造加工、機械業、汽車業、造船業、電工器材業、土木工程、建築業、甚至國防工業等,以台灣為例,2022 年上游鋼鐵製造業和下游用鋼產業之產值總和高達 6.8 兆元新台幣、超過半導體產業產值的 4.8 兆元,更雇用了超過 115 萬人,是創造許多穩定工作機會的產業。

然而,鋼鐵業同時也是一個「高碳排」且「貿易暴露」的產業,既產生巨大的碳排量,又面臨激烈國際競爭,因此各國政府在思考對鋼鐵業課徵碳稅費、以促使其降低碳排量時,都會考量到淨零碳排政策對鋼鐵業國際競爭力的影響。

▲ 鋼鐵業既產生巨大的碳排量,又面臨激烈國際競爭。(圖/中鋼提供)

像歐盟最初在規劃排放交易體系(EU ETS)時,所採取的作法為核發給一貫作業煉鋼廠範疇──排碳量90%以上的免費核配額度,讓業者不會因為製程原料(冶金用煤與焦炭)的碳排而承擔過高的成本;歐盟並推出碳邊境機制管控進口鋼鐵產品,以免無視環境外部成本的外國鋼鐵廠將高碳產品低價傾銷歐盟市場;最後,歐盟也提供資金協助鋼鐵產業進行低碳轉型及氫能煉鋼製程的開發,形成「壓力、保護、鼓勵」兼顧的完整制度。

對於台灣而言,本土鋼鐵業競爭力關係到下游的金屬加工業、機械業與電子業,是國家經濟命脈。而且在烏俄戰爭開打後,台灣與韓國取代烏克蘭與俄羅斯,成為歐盟主要鋼鐵供應國,整體鋼鐵業終於迎來難得的曙光,若我國因不當的碳費設計而錯失此番契機,將會非常可惜,因此鋼鐵業碳費徵收制度設計的優劣,可說是台灣產業永續發展與國際貿易競爭力的關鍵所在。

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鋼鐵業的碳收費難題

早在碳費審議會議召開前,由我國公民團體組成的「台灣氣候行動網絡」就已針對政府草擬的碳費政策方向提出幾大質疑如:開徵太晚、費率太低、給定免徵門檻,而且抵減優惠多。目前各界對2025年開徵碳費已有共識,但是在討論若干配套措施時,公民團體與產業界可說是各執一詞。

▲ 2025開徵碳費,公民團體去年曾呼籲從每噸500元起徵,目標在2030年為3000元。(圖/記者許敏溶攝)

以下,筆者即列舉其中兩項主要爭議點如下:

(一)碳費初始費率應該從多少開始徵收?

依目前環境部規劃,我國將針對排碳量2.5萬噸以上的企業徵收碳費,每噸碳費不低於300元;但公民團體主張對標新加坡2024年每噸25星幣的基準(約新台幣594元),呼籲政府從500元開始徵收碳費,並且逐年調升。

由於世界各國碳稅費制度多有分階段調升的設計,這部分各界較無歧見,但產業界認為初始費率不應比照他國已實施一段時間的現行費率。以公民團體提出的新加坡為例,新加坡於2019年開始徵收碳稅時,初始費率為每公噸5星幣(約新台幣118元),而且直到2024年才調整為25星幣,未來預期在2030年調升至50~80星幣的水準,星國政府透過分階段調漲碳稅,為的就是確保企業成本不會驟增、有時間調適,避免損害產業國際競爭力。

出於對新加坡等亞洲鄰國實際案例的切入點不同,公民團體期盼能盡量貼齊現行國際標準,但產業界則堅持從較低費率開徵給予緩衝。台灣作為碳收費後進國,國內產業尚須調適疫後復甦與面對戰爭風險,因此審議會提出,初始費率不僅要考慮國際標準,也應該納入產業結構等參考資料,用更科學方式研擬後才訂定。

▲ 新加坡於2019年開始徵收碳稅,並分階段調漲碳。(圖/達志影像/美聯社)

(二)冶金用煤與焦炭免徵優惠

前面提到,EU ETS核發給一貫作業煉鋼廠範疇一排碳量90%以上的免費核配額度,這除了是歐盟推動淨零轉型兼顧保護本土產業的舉措,另一大原因,其實也是因為煤炭為高爐煉鋼(blast furnaces)製程中的必需品與原料。

高爐煉鋼製程所生產出的鐵水、鋼液純度高,廣泛被用於製成各種鋼鐵製品,也特別用於產製高品級鋼材,如高能效電磁鋼、高強度車用鋼、國防科技用超強韌鋼等,但高爐煉鋼製程中必須使用冶金用煤與焦炭作為還原劑,其副產品就是二氧化碳。

因為冶金用煤與焦炭對高爐煉鋼製程有關鍵用途,儘管其排碳量佔一貫作業鋼廠總排碳量的85%,歐盟仍核發90%以上的免費配額,等於實質上免徵冶金用煤與焦炭碳排,換句話說,歐盟的制度設計不會一味追求降低環境成本,而是同時考慮到現有煉鋼技術的侷限,給予合乎產業現實需求的免徵優惠。

高爐煉鋼排碳量大,因此鋼廠主要減碳方法之一,就是將高爐換成由再生能源供電的電爐(electric arc furnace)。然而,電爐煉鋼能生產的產品類型較少,鋼鐵業者現階段只能替換部分高爐產能,無法以電爐全面取代高爐。

▲ 環境部長薛富盛曾公開表示,瞭解冶金用煤在煉鋼製程的特殊性,因此台灣不會自外於國際標準。(圖/記者許敏溶攝)

環境部長薛富盛曾公開表示,他是材料工程學者出身,瞭解冶金用煤在煉鋼製程的特殊性,因此台灣不會自外於國際標準。可惜的是,台灣氣候行動網絡的碳費倡議聚焦在追求脫碳目標,較少顧及產業內部觀點出發的平衡性思維,因此產、官、學、公民團體之間要達成共識,尚有一段距離要走。

碳費標準亦應納入國家安全與總體經濟觀點

目前國內有些討論認為,碳費徵收從企業整體營業成本的角度來看佔比甚微,但這忽略了鋼鐵業這種以原料採購為成本大宗、低毛利的產業,其稅後淨利往往不高,若是驟然增加龐大碳費成本,過度侵蝕企業原本的獲利能力,將不利於企業投入脫碳新技術的研發應用,反而適得其反。

無論是製造業逐漸普及化的碳捕捉封存,或是鋼鐵業高爐噴吹氫氣的新技術商業化嘗試,都需要碳費徵收過程中留有一定緩衝空間,否則無異將脫碳新技術的研發應用扼殺於襁褓。企業無力投入脫碳新技術,屆時價格轉嫁效應可能更加強烈,一旦衝擊到整體供應鏈,很可能造成民生物價的動盪不安。

此外,儘管台灣必須儘早銜接歐美碳邊境或碳關稅機制,但遽然以碳收費先進國標準開徵碳費,等於對中國、越南、印尼等環境法規較寬鬆的國家打開大門,衝擊本土鋼鐵業的生存。在台灣還須考慮較高的地緣政治風險,鋼鐵業對於國防工業的重要性毋庸置疑,而電子製造、電動車等涉及國家戰略競爭的關鍵產業,也需要品質牢靠、價格安定的鋼鐵業做靠山。

▲ 推動產業脫碳轉型是世界趨勢,但有許多因時因地制宜的環節,必須一一細究才能提出務實可行的方案。(圖/達志影像/美聯社)

推動產業脫碳轉型是世界趨勢,但在審議碳費費率過程中,不只有公民團體聚焦的價格訊號這一面向,還有許多因時因地制宜的環節,必須一一細究才能提出務實可行的方案。唯有將各種因素通盤推演,才能夠幫助台灣產業穩健發展出全新競爭力,實踐淨零碳排的永續發展願景。

參考資料

我國溫室氣體排放及減量總覽
溫室氣體排放資訊(2023年版)
製造業碳排現況及減碳策略說明:鋼鐵、化工、電子業
碳費難產!委員達成共識將訂出五年碳費輪廓
ESG台灣快訊》3月碳費方案出爐目標跳票!但2025仍可能如期開徵
鋼鐵業盼冶金煤豁免碳費 環境部長:台灣不會自外於國際
中鋼領頭台灣鋼鐵業走向淨零,為什麼減碳必須「急事緩辦」?徵收「碳費」的必要性?
報告:鋼鐵業脫碳將改變供應鏈
全球鋼鐵業碳排現況與低碳化發展動向
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