授權費爭議》何吉森/立法要求以收視率分潤之迷思

▲2019影音收視大調查,有線電視用戶有過半數每月付費401~600元。(製表/ETtoday民調雲)

● 何吉森/前NCC委員、師大傳播所助理教授、世新大學廣電系兼任副教授

日前,立法院為促進有線電視頻道合理競爭,並提升節目品質,希望NCC督導有線電視系統商和頻道商,將約新台幣86億元之頻道授權費,由所有上架頻道依照收視率分潤,並訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》於6個月內開始實行。

對關注台灣視訊傳播政策發展者而言,前項提案直指台灣線纜視訊頻道資源,長期以來遭系統及頻道(代理)商聯合壟斷,新進者無法公平參與,造成「萬年頻道表」以劣幣驅逐良幣之現象,損害消費者權益甚鉅,固非無見,亦係通傳會(NCC)未來應努力之方向。

然本文認為其建議之解決方案,卻有以下幾點迷思值得再思。

▲2019影音收視大調查,影音收視來源。(製表/ETtoday民調雲)

訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》依據為何?

報載顯示,立法要求NCC於半年內,提出新的《有線電視頻道授權費分配辦法》,依據收視率做為分配授權費的標準。NCC也承諾會依照立院決議,在6個月內研議訂定。

然依據行政法之授權明確性原則,現行《有線廣播電視法》並無授權通傳會,訂定授權費分配標準之依據。只有同法第44條第一項之「有廣播電視法系統經營者收費標準」,惟該標準旨在引領地方政府審議有線電視收視費用時參用,依據該標準第5條,亦要求地方政府可考量系統經營者提供之節目頻道表、客戶數、經營成本、營運現況等資料做核准。

且從立法委員提案文書,亦僅要求通傳會「督導」有線電視系統與頻道商訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》,該分配辦法似應指有線電視上下游間之授權費分配原則,而非要求主管機關直接介入,訂定法規命令管制授權費如何分配。

據此,通傳會之職責應僅在「督導」有線電視上下游間之授權費分配,是否已經影響消費者視訊節目品質。

通傳會可思考,如何透過前述指引地方政府審議有線電視收視費用之標準,或《有線廣播電視法》第29條第3項授權之頻道規劃及其類型變更許可辦法之規定,明訂相關具誘因性措施,改善多年來系統經營者收視費用之收入結構,鼓勵系統業者引進高品質又多樣之視訊節目。

▲ 網路上有琳瑯滿目的視訊盒,對觀眾有致命吸引力,是有線電視「慘業」永遠的痛。(圖/翻攝google搜尋)

以收視率分潤之迷思

前述提案,要求系統平台應由所有上架頻道依照收視率分潤其應得之授權費。此項建議有幾點迷思:

首先,現有有線電視、IPTV多媒體內容傳輸平台(MOD)、網際網路視聽服務平台(OTT)三大視訊節目系統平台之營運模式各有差異。

有線電視之系統經營者,為封閉之視訊營運平台之營運商,每年依法須申報費率審議機關核准收視費,現況為每戶每月平均517.86元,其上下架、頻道規劃變更、授權談判均被嚴格管控或關注。

相對而言,MOD則是一個開放性平台,未來將於《電信管理法》授權之《公眾電信網路設置申請及審查辦法草案》第6、14條做原則性規範。

其營運模式,則係由中華電信代收訂戶收視費用,扣除其上架及管理費,再代為分配給上架之頻道節目內容服務提供者,其內容服務規劃與組合、銷售方式及費率分配之「分潤」標準,則由頻道節目內容服務提供者自訂分配規則。

至於OTT跨境服務平台之上架頻道收視費,則係由OTT平台營運者以拆帳、包底(MG)之模式與節目內容提供者協商運行,政府完全未介入管理。

由上可見,三大視訊平台依現有法令要求及實務運作,「分潤」非唯一模式,如何要求齊一式地採「分潤」機制分配授權費。

▲2019影音收視大調查,MOD用戶每月付費金額差異很大,其中有近4成不知每月付多少。(製表/ETtoday民調雲)

其次,以收視率做為分潤之唯一標準,看似公平,卻隱藏著危機。

試想,現有有線電視節目類型收視率最高者為新聞台,再來為電影、戲劇、綜藝、體育及兒童節目等。如以收視率為標準,那86億元之頻道授權費,有近四成將歸新聞台,且其中諸多時段訊息為重播。而不到三成歸電影戲劇台,衝擊最大者為綜藝節目及兒童節目。

如此不合理現象,將讓願意投入製作影視、綜藝、兒童節目之業者,更無法取得來自消費者之活水資源,消費者收視多元、多樣類型視訊內容之權益將嚴重受損,而《通訊傳播基本法》要求尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展之施政目標也將落空。

最後,要求「所有上架頻道」均可分配授權費,亦無視有線電視系統多年來分配86億元之頻道授權費,係先排除若干不分配授權費,甚至仍應支付上架費之頻道類型。

▲ 2019影音收視大調查,有40%網友免費收看OTT,有19%網友是購買一次性花費的視訊盒,合計有近6成網友未每月付費(製表/ETtoday民調雲)

多元理性觀點之解決途徑

法律的形成源自公共政策,探討傳播規範時,常須溯源其政策形成之過程。於此,我們要問政策決定者之思考「價值」為何?

一般政策科學家將之概分為「經濟理性」與「多元理性」。經濟理性的特徵,是用單純的產業供需關係、一致性的規則描述政策情境與公共問題。此等論點於今日遭到嚴厲的批判,當代政策科學家認為以經濟理性為主體的抉擇,無法解釋豐富而多元的政治現象,如社會價值與衝突性問題。且以經濟為基礎的效率觀,常與社會正義觀念相違背。因此而有經濟理性過於狹隘、理想、僵化及價值偏頗等批判。

一項公共政策所應考量的變數是多元與多變的,而涉及媒體管理之傳播政策應從其產業、文化、社群、技術等面向整體觀察。應體認媒體之產業與文化的本質而妥為規劃,本文認為一項兼顧理論與實務、文化與產業的傳播政策,正足以顯現媒體改革的理想與現實面,仍需主政者於決策時多方考量。

如上,通傳會固應正視立法院要求解決「萬年頻道表」及優質頻道無法呈現在頻道表中之現象,但採行之方法,絕非前述之管制模式,宜採軟法提供誘因之模式,蒐集視訊產業生態節目內容產製營銷數據,避免造成在不對稱資訊下匆忙做成決定強制介入市場。

所謂以軟法提供誘因之模式,如鬆綁有線電視頻道規劃及其類型變更許可規定,以行政指導之方式,引領平台業者與頻道節目供應者(含頻道代理商)多次協商,共同面對未來之強勢競爭對手(境外OTT業者)。並導入通傳會大區塊化原則、多元分組收視方案等措施,採行收視率收視質兼具、滿足地方民眾需求、符合節目類型多元多樣原則之精神方為正辦。

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