520就職》北京拔台邦交國 對蔡英文如重拳打棉花

● Raphael Lin/本科念法律,博士專攻政治哲學、中國研究。

台灣不再是「麻煩製造者」,北京攻擊猶如重拳打棉花

520屆至,蔡英文總統第二任期面臨的挑戰與各方審視絕不比前屆輕鬆,這是一個關乎綠營、蔡英文自己,更關涉台灣這個國家何去何從的引領轉折。

值得關心的面向很多,本文僅限縮蔡政府四年來對美外交表現圖像略言,尤其限縮討論小英朝與扁朝兩個綠營政府外交成績。

從這個角度出發,當然我們應將同時期美中日台關係之動態平衡納入考量,然此部過於繁龐本文不贅、合先敘明。

台美關係的形式上限與突破

先說蔡、扁兩朝不同處與進展。

長久以來,台灣總統和美國官方最高層次的對話,僅止於副國務卿或副國家安全顧問層級。唯一的例外,係2002年吳淑珍出訪卻於杜勒斯機場遭到搜身,時任美國國務卿的鮑爾(Colin Luther Powell)親自致電陳水扁總統道歉,但這是基於外交禮儀失節的表示,無法當做台美外交往來常態。

若要說到常軌內外交循跡,蔡英文於上任前受邀參訪美國各重要智庫,並直接參訪美國國務院,就是台美外交有史來極重大突破。

當年蔡英文在華府智庫CSIS發表演講,在座有美國前亞太助理國務卿坎貝爾(Kurt Campbell),AIT理事主席薄瑞光(Raymond Burghardt),並由著名研究中國學者葛萊儀(Bonnie Glaser)引言。

這場演講和蔡上任後連串外交佈局、饒顯蔡英文傾向婉轉,不衝動回應、審時度勢而為作風。畢竟外交運作頗大程度上乃「形式與實質」交錯發功的展演,蔡英文當年在美國國務院前受訪所說:「一個簡單的事實,就是我走進去了!」,此即成功顯例。

 

▲2015年,時任民進黨總統參選人蔡英文參訪華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)。(圖/民進黨提供)

回望小英上台之初,首被注意外交亮點無非和美國總統川普(Donald Trump)電話連線,雖本文以為不用過度放大川普和蔡總統通話的外交意涵,但這仍是具體關係進展的表徵無誤。

若通盤以觀,我們還要扣除川普政府初始傾向孤立主義、同時又不循外交與國際法常軌的運作,這是台灣政府在技術層面,如何有效以政策回應的課題。

值得注意的,許多人喜歡極簡化地以「商人思維」來解釋或預測川普作為,本文認為如此詮釋太過直線與單薄。

例如川普上任後始終醞釀的「聯俄抗中」就是有體系並且一貫的外交運籌。再又,前任國家安全顧問等人刻意請川普移駕俗稱「坦克」的五角大廈安全會議室「上課」後,川普本來堅信無疑地孤立主義(如上揭)也有方向上動搖。

簡言之,欲縱身台美外交場域、則對彼此主掌外交從業人員傾向,必須瞭然。更且這樣瞭然非僅限外交幕僚與顧問層級的功課,主帥也是。

從這個圭臬以觀,則當年確曾努力為台灣外交出路打拼過的陳總統,或許有闕。

▲ 作者認為,用商人思維詮釋川普太單薄。(圖/路透社)

阿扁與小英兩朝外交手段比評

小英政府沒有重蹈阿扁外交暴衝覆轍,光是這點就值稱頌。

當然,蔡、扁兩人踐祚大位時國際環境不同,面對美國總統和中日等國領袖亦殊,這頗難簡單同論。直白的說,我以為蔡英文和陳水扁兩人學識、背景、視野、人格特質等差異是很大變因。

再者兩人所用的國安幕僚,雖部分重疊但不盡相同,而且他們聽進去幕僚建議的能力也不同。其他像是前面提到,彼時台灣的外交對手與操作方法各殊,這都關涉。

不是「學歷控」踩定,但我以為在LSE拿下國際經濟法博士,歷經國安會、陸委會,並親身參與國際貿易談判的蔡英文在視野拓展,也就是「見過的世面」上勝過阿扁不少。

陳水扁當年所謂「大溪會議」堂皇慎重,連枝彼時台美兩國固定軍售相關的交流與會層級(FMS,也就是海外軍售管道),我們或可看出,陳水扁當年欲體系化統制台美通道的努力,惟這樣的努力在扁幾回受辱動氣或選舉思維下操作砸鍋。

至於蔡英文,當年代表台灣主談國際貿易往復之間,她就懂得在爭議衝突起點、以翻譯或程序為由,爭取時間並緩和劍弩,這便和民代時期以「關刀」著稱的陳水扁兩別天地,迥然殊途。

▲ 作者批判,前總統陳水扁外交手腕粗糙。(資料照/記者張一中攝)

北京習常的對台「教訓」手法與英扁兩人回應

舉例言,陳水扁躬逢號稱史上最親台的小布希(George W. Bush)政府,但扁對美政策與外交手腕之粗糙,卻一再突顯他對國際戰略、知識的不足。

像是陳水扁出訪曾經的「空中迷航」,居然搞到總統專機已然出航在空中,卻一邊找國家降落,無法公開目的地的荒謬,匪夷所思令人難以想像。

從而陳水扁縱有運氣使然的滿手外交好牌,卻無法在八年總統任期中有確切斬獲,本文以為這和他人格特質喜於勝敗、過分以情緒投入外交決策有關。

例如北京習常的對台「教訓」手法,係在台灣特定日子拔除與台邦交國,以示羞辱,這手法用在陳水扁身上引來扁暴怒,立即回應;但用之蔡英文卻像重拳打在棉花裡,太極拳式的收化內力、無聲無息,扁蔡兩人外交風格立判。


▲ 2018年薩爾瓦多宣布與台灣斷交。薩爾瓦多國旗為左邊第二支。(圖/記者屠惠剛攝)

美國政情、國際環境和外交操盤手都是應考慮變因

再舉實例,扁初踐大位即對美國特使團成員夏千福(Fort Hart)、韋德寧(Dennis Wilder)要求置若罔聞,後更不顧美國國內政情(這是重點)一意孤行硬幹,推動「終統」、「制憲」,乃至「入聯公投」終至台美澈底決裂,小布希遂在包道格(Douglas H. Paal)、莫健(James F. Moriarty)等獻策下選擇在布溫會(美國總統小布希與中國總理溫家寶)公開重話批扁。

這每下愈況光景,不論是康寧祥時期「學者國安會」,或是號稱最聰明的邱義仁之「烽火外交」都如是。

後來,任職歐巴馬(Barack Obama)政府國安會亞太事務資深主任的貝德(Jeft bader),曾稱美國政府於其時對陳水扁厭惡感與日遽增不可遏抑;另更有美國媒體稱,小布希曾於白宮內對著扁新聞髒話而出,可知陳水扁衝動、直觀,謀略不周的外交政策對台灣之害。

反觀蔡英文,懂得長期經營美國前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)和前外交委員會主席雷婷恩(lleana Ros-Lehtinen),頗為上乘。

▲ 有美國媒體稱,小布希曾於白宮內對扁新聞髒話而出。(圖/達志影像/美聯社)

2000年-2020年:台灣最近發展舆美國選擇

2006年7月,著名的中國專家、華府「國會研究處」學者鄧凱麗(kerry Dumbaugh)發表了一篇廣被引用的報告〈台灣最近發展與美國的選擇〉,分析了小布希政府對台關係「從好到壞,從修補再到決裂」(包道格語)的過程,忠實闡明美國政壇思考兩岸關係的模式,且直率指出扁政府時期言而無信、反覆多變於台美互動之影響。

故而,蔡英文總統於2016年入主總統府後,一再表態的「穩定性」、「可預測性」、「政策延續性」是很重要方針,這是避免台灣成為區域不安定因素,避免之前北京「繞道華府來修理台灣」模式的正確方向。

本文主張,蔡英文這樣曾國藩式「穩中求勝」,不張揚而著重實質進展的台美外交操兵,對台灣較有利。

筆者並不認為「一邊一國論」、「廢除(凍結)國統會」方向不對,而是扁此類操作連結的主要目的指向國內選舉,當年他急著立委選舉過半,後來操作不當慘敗辭去黨主席,證明此招無用。

再又,扁出招彼時、全然不顧美國正接待胡錦濤的國是訪問或焦頭爛額於伊朗問題,坐實了美國稱扁「麻煩製造者」的名號,既搞砸彼此關係還達不到目標,實為台灣外交用策失敗顯例。

▲ 2019年總統蔡英文出席美國僑宴。(圖/記者陶本和攝)

綠營外交人才的佈局與熟成

除了國際視野和可預測性,專業外交人才之培養更是重中重。

2000年阿扁剛剛當選後,美方派人至台欲與扁國安會談,DPP卻只臨時抓了幾個親綠國際關係學者上陣,有些倉卒。

後來扁上任前7年,駐美代表都換不上自己人。近年小英上台,幾經延宕還是先選擇高碩泰,外交部長延用李大維(後轉任國安會),此皆不難見外交專業和駐在國人脈建立之困,這也係民進黨應從長佈局之鑰。

當然今日,我們欣見扁朝即培養的外交人才,如蕭美琴、羅致政、吳釗燮等漸次梯隊外交戰場,這是可喜賀也應該加重此同方向的外交新芽計畫。

我們應該肯定,陳水扁於2000年起,有計劃地培育本土立場外交謀士的功勳,這不容抹滅。

▲ 前立委蕭美琴,今年陪同副總統當選人賴清德訪美。(圖/賴清德辦公室提供)

外交人事影響外交實務運作例子

質言之,美台關係這盤棋所涉,非僅人盡知之的中、日等地緣層面變因,技術操作介面的外交官員如何為台所用,也是一端。

舉例來說,小布希時副國務卿由熟悉美日關係的阿米塔吉(Richard Lee Armitage),換由國際貿易法專業、較為親中反日的佐立克(Robert Zoellick),就改變了美日和美中直接外交對話層級,也明白影響了台灣。

另外很有名的例子,則是本來虛銜的AlT理事主席夏馨(Therese Shaheen),她超級親台、毫不遮掩的態度,為我們爭取了許多空間,可惜後來陳水扁刷爆小布希政府外交信用卡,夏馨隨之垮台。

▲ 陳水扁對小布希政府信用破產。(圖/記者李毓康攝)

代結論並許台灣外交新局

總統名銜係代表中華民國台灣寶器,非某個特定政治人物助長自己聲量或用來操作國內選舉工具,這在內政或外交上皆然。同樣這點,我想蔡英文看得比陳水扁清楚許多。

蔡英文的總統任期和扁一轍,遇上共和黨籍、明白親台且對中國態度強硬的美國總統。這般基本順風態勢,加以幾輪美中貿易談判下來,兩國衝突顯然,還有新冠肺炎肆虐全球所肇對中方質疑,在在都是削減中國在全球影響力、增益美國對台支持力道的催化。

凡例言,今回疫情侵襲美國造成影響下,美國國安會就曾行文台灣國安會,明白請求台灣支援口罩等相關醫療用品;再如,幾已確定的蕭美琴派任駐美代表也值注意,科班出身外交嫻熟的蕭美琴非但蔡總統直屬,一般咸信此次赴美更有推動台美關係躍步前行任務。

在《台北法案》、在美國副總統彭斯(Mike Pence)兩度強硬對中政策演說後,蕭美琴應該做,也有能力能做的不僅限傳統想像,或許更有台美高層官員公開互動,甚至川蔡兩人跨越電話以外的接觸。

這些都是扁朝或者任何其他台灣曾經總統難有契機,展望新的520想來蔡總統心中應有定數。

本文草就僅限扁英兩人在台美關係上評擬,更如此評擬無法兼及所有面向,這是必然。

我無意全面否定陳水扁總統時期所做對美外交工作的努力,事實上陳總統當年出訪過境,也曾哈德遜河威風彰顯台灣能見。

本文分析諸點,單以外交實質效應與手法細膩純熟與否來談,順這個渠道,則今日人人琅琅的川普「印太策略」,或是白宮剛剛在2020年5月才籌組的「信任夥伴」(trusted partners)聯盟,豈不正是蔡英文第二個總統任期的精采棋局?

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