● 林文舟／國立中正大學財經法律學系兼任教授、前最高行政法院法官
一、中華民國的司法節始於民國32年（1943 年）1月11日，因中華民國與美、英等國在那天聯訂平等新約，廢除治外法權，我國的司法對外才得完全獨立，國民政府乃定1月11日為司法節。
然由於早期《法院組織法》規定司法院院長僅督同最高法院院長監督最高法院，而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院，並掌控全國事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績，司法權對內行使的獨立性，備受質疑。
憲法法庭成第四審 司法院人事權過度集中
迨民國69年7月1日，《法院組織法》修正，審檢分隸正式上路，由司法院院長監督各級法院及分院，並掌控全國法 官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績（《法官法》於101年7月6日施行後，改為職務評定），尤其從今年1月4日起《憲法訴訟法》施行，司法院院長除主審先前制度已有的解釋憲法、法規範憲法審查、統一解釋法律及命令、總統副總統彈劾案件暨政黨違憲解散案件外，更增加個案裁判的憲法審查，憲法法庭儼然成為第四審法院，可以直接廢棄原確定裁判，發回管轄法院。
▲司法院召開原住民身分法憲法法庭，為新制後首起案件。（圖／翻攝司法院網頁）
而司法院院長不受任期保障， 隨時可以被免職，雖不得連任，卻又可以再任（現任院長創立之先例），完全存乎總統一人之好惡。細思之，令人不寒而慄，整個國家的法官人事、法規解釋及案件裁判權最終控制在一、二人之手中，乃全世界民主法治國家所無之權力集中架構，甚至超越極權國家的規模，試想司法審判還有獨立可言嗎？
也難怪司法實務見解，長期在一條鞭的官僚體系制約下，常因揣摩上意而防弊重於興利，維護行政安定甚於保障人民權益。
現行制度助長案件延遲 庭長任期不受限影響法律見解
二、 又現行各級法院辦案管考規定，合議案件僅以受命法官為管考對象，遲延審理之責任全歸於受命法官，以致合議庭其他法官（包括庭長或審判長）欠缺共同協力之動機，而無法落實合議功能，並助長遲延案件發生。
且庭長或審判長對於案件之審理及終結有主導的權力，卻不擔負於規定期限內審結的責任，違反權責相符原則，並衍生合議庭之受命法官 為求順利結案而屈從庭長或審判長意見，放棄其具有保障人權意識的法律見解的問題。
尤其最高法院及最高行政法院之庭長一旦被派任，不受任期限制，還有更上一層樓的誘惑，想法難免瞻前顧後，法律見解常趨於保守，甚至一意孤行，不遵守評議的規則[1]。
三、《法官法》對於法官何種行為應受何種懲戒的規範，是否有違罪刑法定主義與責罰相當原則，並牴觸《憲法》第81條規定法官身分保障之意旨，徵諸《法官法》施行以來職務法庭之實務運作情形，尚有檢討之必要。
四、 以下擬提出解決問題的方案。
擴大學者專家對於法官人事之參與權
以同為大陸法系的國家德國為例，雖然其法官任用資格的取得，與我國類似，均以通過國家考試及訓練為主要來源，惟其五個聯邦法院（最高法院、勞工法院、行政法院、社會法院及財稅法院）法官的派任，則各由主管法院所掌事務的聯邦部長與法官選舉委員會共同選任，其所為提名具有法律上的拘束力， 然須先徵詢法官評議會之意見，總統之任命僅係形式而已。
▲德國上級法官的選任制度能反映民意。（圖／路透）
其中法官選舉委員會係由主管各法院所掌事務的各邦部長，及與其人數相同，而由聯邦眾議院選出的委員組成；法官評議會則由法院院長以及數位選出的法官代表所組成[2]。
其目的即係要使上級審法官的選任能反映民意，讓向來判決具有保障人權意識的法官有晉升的機會，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展[3]。
我國民間聲音薄弱
反觀我國《法官法》第4條雖規定司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、 專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項，但其成員27人，包括以司法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定11人、法官代表12人（由各級法院法官互選），已達24人，其餘3人為學者專家（由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人三人，送司法院院長遴聘），始稍能代表民間的聲音，惟其僅對法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授之審查及高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任事項，有表決權；對其餘事項（主要係升遷調動）僅得列席表示意見，無表決權，可謂人微言輕，對於拔擢具有保障人權意識的法官，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展，起不了什麼作用。
實有必要擴大學者專家對於法官人事之參與權，參考德國的作法，減少司法院人事審議委員會中司法行政官僚成員，增加能反映民意的學者專家代表名額，並對法官的升遷調動有表決權。
法官職務評定 應落實法官自治原則
衡諸世界各國，以司法院統管全國各級法院法官的任免、 升遷、轉調及職務評定等事項，乃我國獨有的司法行政制度[4]。
以前述德國為例，無論聯邦法院或各邦法院院長，均僅能於不侵害獨立審判之限度內，對法官作職務監督（德國《法官法》第26條），並無升遷調動的人事決定權，其原因即在避免職務監督權人以人事決定權干涉審判，或被監督者為爭取升遷調動機會而揣摩上意。
反觀我國司法院院長，除掌管全國各級法院法官的升遷調動，並與各級法院院長分享對法官的職務監督權外，對於攸關法官薪俸等級的職務評定（相當於一般公務員之考績）更有最終決定權。
▲我國司法院院長具有人事權，世界獨創。圖為司法院院長許宗力。（圖／翻攝司法院官網）
此觀諸《法官職務評定辦法》第8條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之初評，設職務評定委員會 （以下簡稱職評會）；職評會置委員三人至九人，由受評人代表組成（受評人人數在十人以下者，置委員三人；逾十人者， 每滿十人增加一人；零數未滿十人者，以十人計）；前項委員，三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生，餘由院長指定」，但依同辦法第15條、第16條、第18條規定，經初評程序後，尚須由評定機關首長（法官現辦事務所在之法院院長）就初評結果辦理評定，各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法院，經其所設職務評定評議委員會（以下簡稱評議會）評議通過後，報請司法院院長核定；各級法院院長對於該院職評會之決議如有意見時，得加註意見送交職評會復議；對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之；司法院院長對於評議會之評議結果有意見時，亦同；評定機關有違反本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者，司法院得退還原評定機關於文到十五日內，另為適法之處理、重行辦理職務評定，或由司法院逕予變更職務評定結果。
即可明瞭，如此人事集權制度設計，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流[5]，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要。
依法必須合議的案件 辦案期限之管考應以「合議庭」為對象
為發揮合議功能，落實評議機制，貫徹權責相符原則，避免庭長濫用其主導案件審結的權力，建議：
1、依法必須合議的案件，應將案件分到合議庭，再於庭內為適當之分配。
2、辦案期限之管考，以合議庭為對象，至少應以庭長（或審判長）與受命法官為管考對象。並應將庭長任職制延伸到最高法院與最高行政法院，以促進終審法院之法律見解與時俱進、推陳出新。
對於法官施予免職以上懲戒 應限於有「重大違法」或「對於司法造成重大妨害」之情形
《法官法》對於法官何種行為應受何種懲戒，並未如《刑法》或各種行政法之罰則一般，有類型化的具體規定，僅列舉幾種情事應受懲戒（《法官法》第49條第1項、第30條第2項），其中多是抽象的行為態樣或不確定的法律概念（例如言行不檢、有損其職位尊嚴或職務信任之行為）。
至於懲戒的種類則從「免除法官職務（並不得再任用為公務員）、撤職（並於一定期間停止任用，其期間為一年以上五年以下）、免除法官職務（轉任法官以外之其他職務）、 剝奪退休金及退養金，或剝奪退養金、減少退休金及退養金百分之十至百分之二十、罰款（其數額為現職月俸給總額或任職時最後月俸給總額一個月以上一年以下）」（《法官法》第50條第1項）當中任選其一，均屬合法，自難免產生因迫於輿論壓力而輕罪重罰（即使是實任法官，也可以在不確定的法律概念下被羅織罪名而去職）[6]，或基於政治考量而重罪輕罰的情形，實有違罪刑法定主義與責罰相當原則，並牴觸《憲法》賦予法官終身職保障以維護審判獨立之精神。
為貫徹《憲法》第81條規定法官身分保障之意旨，應修法就施予法官免職以上的懲戒事由為較具體的限定，例如限於有重大違法或對於司法造成重大妨害之情形[7]。
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[1]實務上曾發生最高行政法院合議庭3位陪席法官於評議時均支持受命法官之見解，但庭長1人反對，本應以多數說作成判決，然庭長竟藉口還要斟酌，拖延不評結，使受命法官迫於結案壓力（超過辦案期限，不利於考績，而庭長則不受影響），不得不屈從庭長的意見或請求調離，形同庭 長對案件之評議有最終否決權，破壞合議制度、干涉獨立審判，莫此為甚。
[2]參見德國薩爾邦Saarland憲法法院法官卡爾‧蓋克（Wilhelm Karl Geck）博士，於70年3月來我國講學之演講詞「德意志聯邦共和國法官之地位」，收錄於司法院編「德意志聯邦共和國法院組 織法、法官法」，71年11月出版。
[3]德國財稅法院判決人民勝訴率歷年平均達40％。參見黃士洲，建立專業財稅審判機制—司改有感關鍵，稅務旬刊，105年12月10日。
[4]林文舟，我國法官角色與地位之檢討－以審判獨立為中心，臺灣基隆地方法院81年研究發展報告（收錄於司法研究年報第13輯下，司法院，82年出版），頁63～86。
[5]黃一鑫，法官人事制度之比較研究，臺灣高等法院78年度研究發展報告，78年7月，頁44、45。
[6]《法官倫理規範》第2條明定：「法官為捍衛自由民主之基本秩序，維護法治，保障人權及自由， 應本於良心，依據憲法及法律，超然、獨立從事審判及其他司法職務，不受任何干涉，不因家庭、 社會、政治、經濟或其他利害關係，或可能遭公眾批評議論而受影響。」
但現實社會上，法官不畏民粹輿論壓力，本於事證、依據法律作成的判決，卻只因其結論與媒體先入為主的意見不同， 即被撻伐成恐龍，甚至被移送評鑑、懲處。
反之，迎合媒體未審先判議論的，至少能明哲保身，甚至還能贏得掌聲，進而加官晉爵。
[7]邱聯恭，司法之現代化與律師之任務（四）—兼評法官法草案，律師通訊138期，80年3月，頁16。
我們想讓你知道…我國司法人事制度設計如此集權，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要。