李沃牆/減稅只是小確幸 「藏富於民」才是真重點

●李沃牆/現任淡江大學財務金融學系專任教授及兩岸金融中心副主任,亦為富華創投及兆豐第一創投董事、品豐投顧榮譽顧問。

蔡英文總統元旦談話表示,「稅收超預期,要讓收入較少民眾優先分享」。據悉,行政院已擬出四大運用方向,包括抵減負債,納入負所得稅制度、加強國民旅遊補助刺激、補助換購節能設備。除此,財政部亦於去(2018)年底祭出減稅大紅包,今(2019)年只要是年所得低於40.8萬(台幣,以下同)的「小資族」、夫妻合計年所得81.6萬以下的「頂客族」,或是一家4口且小孩都是5歲以下,年所得少於123.2萬元的家庭,只要符合規定均可免納所得稅,預計全台將會有 542 萬戶受惠。

另外,財政部也公告2018年度基本生活費額度,由16.6萬元調高為17.1萬元,今年5月報稅時適用,預估有177萬戶享有減稅利益;這項優惠估算調整後稅損將從42.56億元增加至55億元。但目前台灣租稅負擔率偏低於全球平均水準、政府長短期債務仍相當高、稅基流失、稅制不公等問題未解;看似討好民眾的政策,並非長久之良策。

一、台灣租稅負擔率偏低

租稅負擔率定義為「總稅收除以GDP的比例」,用以衡量一國國民的租稅負擔程度,比率越高者表示國民支付給政府的稅收越高;反之,則愈低。此指標已被廣泛地應用於比較各國租稅水準程度。如表1、表2所示,台灣近10年來的「平均每人稅負」並不高,2008年為76,561元,2017年為95,586元,10年的年平均成長2.485%;此外,租稅負擔率(不含社會安全捐,即勞工保險、健康保險等社會保險支出)最高為2008年的13.4%,最低為2010年的11.5%,平均值為12.4%;據統計,OECD國家的租稅負擔率平均是20%左右,國際間平均水準則是14%、15%左右。由表2所列舉的2017年主要國家比較可看出,台灣除了與新加坡的13.5% 較為接近外,低於鄰近的韓國,更遠低於歐美主要國家。

 ▲台灣近10年來的「平均每人稅負」並不高。(圖/作者李沃牆整理提供,資料來源:財政部。)

台灣租稅負擔率為何如此低?筆者以為有幾個因素?(一)台灣採行「簡政輕稅」措施,再者,亦有不少減稅措施是選舉考量;而歐美主要國家為社會福利導向國家,需龐大稅收支應,因此租稅負擔率一向相對較高。諸如表2所列,北歐丹麥高達45.9%、瑞典為34.3%;法國則是29.3%、加拿大為27.6%、英國26.9%等。

▲歐美主要國家租稅負擔率一向相對於台灣較高,其中丹麥比例達45.9%。(圖/作者李沃牆整理提供,資料來源:財政部)

(二)稅基缺乏彈性:台灣偏重直接稅,這種租稅結構無法有效配合經濟發展。例如,許多新經濟及商業模式無法有效課稅。(三)經濟成長緩慢,加上租稅減免金額龐大及稅式支出增加、投資減少促使得稅收流失。(四)富人及企業避遁嚴重,亦是導致稅收減少的主因。

二、與其實施負所得稅制度,無寧優先還債

據財政部統計,過去幾年隨著景氣回溫、企業獲利增加、稅制調整及公告地價調漲等因素;截至2017年,政府稅收已連續4年超徵,合計達5,204億元。若加上2018年該年度預估可能超收600億元,5年政府稅收超徵約5,800億元。因而,「還稅於民」的呼籲不絕於耳。坦然言,稅收「超徵」意謂「稅收的預估數小於稅收的實際數」,但實際上政府預算仍是赤字。又根據2018年12月22日的財政部國債鐘資料顯示,中央政府長短期債務未償餘額達5.3421兆,平均每人負擔債務為22.7 萬元。有道是羊毛出在羊身上,與其「還稅於民」的小確幸,無寧拿來還債或減少舉債,勿債留子孫。

三、擴大稅基,健全稅制應與時俱進

以2017年實際稅收來看(如表3),總計2.2512兆中,所得稅為9,864億占比最大、其次為營業稅3,849.78億、土地稅的1,886.38億、關稅1,149.56億。準此以觀,如何把餅做大,讓政府稅收增加,除了提升這幾個主項的稅收外,就是要設法擴大稅基。

▲實際稅收中,所得稅占比最大。(圖/作者李沃牆整理提供,資料來源:財政部)

眾所周知,台灣富豪、家族企業常利用設立境外公司或信託,將財產移往英屬維京群島、開曼群島等「避稅天堂」躲避稅收,至少讓國庫損失千億,早已成為台灣租稅的最大漏洞。再者,台灣過去的租稅法規缺乏與國際接軌,也成了避稅天堂。有鑑於此,台灣版的「肥咖條款」「金融機構執行共同申報及盡職審查作業辦法」,於2017年11月16日由財政部正式拍板,預計今(2019)年實施共同申報準則」(Common Reporting Standard,CRS),2020年與其他國家做首次稅務資訊交換;若能嚴格實施,或可降低富豪們不當的海外避稅,進而增加政府稅收。

針對擴大稅基方面,財政部擬將租稅負擔率提高到15%;估計租稅負擔率每增加1個百分點,可以增加1,700億元稅收,以此推估,租稅負擔率提高到14%~15%,約可增加1,870億至3,570億元稅收。舉例而言,在數位經濟下,很多經濟行為沒有課到稅,實不符公平原則。例如,註冊的境內電商售出商品每一筆均要課稅,但海外網購商品進口金額只要2,000元以下即可免稅。換言之,實體店面一毛錢稅都跑不掉,但網路交易卻能輕易閃避課稅責任。

綜合來說,政府施政應在「藏富於民」;短期對個人稅負減免及「還稅於民」都是討好民眾的「小確幸」,但卻造成稅收減損及債留子孫等後遺症。長期來看,還不如促進經濟成長、提升國民所得及人均所得、合理擴大稅基、健全稅制的「一舉兩得」效果。

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