美日台三方合作 誰才是最需戰略自省的國家?(上)

▲在對美關係與對日關係上,如何有意識地運用日本與美國來增進對美及對日關係,更是讓台美日三角關係如何具體化到三方合作的關鍵。(圖/路透)

●作者/賴怡忠

美國防部最近有個組織改造引發議論。在國防部助理國務卿薛瑞福底下,出現一個新的專門針對中國的副助理國務卿斯布拉加(Chad Sbragia)。薛瑞福是負責印度─太平洋的助理國務卿,旗下出現一個專門針對中國的副助卿,這一方面顯示美國防部非常重視中國的挑戰,所以特對單一國家(中國),專設副助卿。這也顯示美國2017「國家安全戰略」把中國視為全球戰略競爭者/對手/敵手已經從概念、戰略向下變成政策,並反映在各部會的對中應對作為上。美國防部就特地為此騰出一個新的位子專門關注中國。

但如果看到在薛瑞福底下,除了對中國的副助卿外,還有其他三位副助卿。其中一位管阿富汗、巴基斯坦與中亞,另一位管南亞、東南亞與太平洋國家,剩下的一位主管包括日本、韓國、蒙古等東亞區域。猜猜看台灣在哪裡,台灣就歸在這個東北亞副助卿的轄區,管中國之副助卿沒管轄到台灣。而且不僅台灣不在管中國之副助卿之轄區,連香港也不在中國副助卿之下,而是與台灣一樣,歸在東亞副助卿底下處理。

有人認為這表示川普政府正在執行美國不認台灣是中國一部分的政策,而為此大聲歡呼。但美國承認中國對香港的主權,但也沒將香港劃歸在中國副助卿的管轄下,所以要把這個作為牽扯到美國對台灣的地位認定,可能會受挑戰。再說美國也從未承認台灣是中華人民共和國的一部分,因此也不太需要透過這個作為來彰顯美國不承認北京的一中原則。與其硬把這個國防部之組改與台灣地位相連結,我們更需要注意這個作為的背後,是反映了何種對台戰略思惟。

▲國防部助理國務卿薛瑞福(Randall Schriver)。(圖/翻攝美國國防部官網)

把台灣放在美中台、日中台架構所形成的戰略困局

傳統上,台灣處理與美國以及與日本關係的主要思考架構,是沿著中國因素對於這兩個雙邊關係的影響而展開,即所謂對美的「美中台」,以及對日的「日中台」的這兩個三角架構。在這個架構下,台灣形同與中國競爭對美及對日關係,也形同在要求美、日在台、中兩邊有所取捨。

但因為美、日已經與中國建立正式外交關係,與台灣還是非正式關係,加上中國的影響力大,不是台灣一個小小的島嶼可以直接對抗。因此這個取捨一開始把台灣放在非常不利的位置,甚至會出現台美或是台日關係要有所提升,必須要在中美或是中日關係出現波折時才有機會。

要是說台美、台日關係在中美、中日關係不好時最有機會發展,其實也並不正確。因為日本與美國主理對台事務官員,往往也處理對中事務,在面對中美或是中日關係出現波折時的習慣性思考,這些官員是想盡辦法讓美中或日中關係回穩,而不是讓關係持續惡化。在這個時候任何發展與台灣關係的提案,反而會被認為是對已處於麻煩的美中或日中雙邊關係帶來新變數,而遭到否決。

更誇張的,是當這些雙邊關係回穩後,與台灣推進關係的提案也會被認為是無端翻攪好不容易回穩的雙邊關係,因此同樣被否決。結論是無論美、日與中國關係是否良好,推進與台灣的雙邊關係提案往往會被視為是對中關係的麻煩製造者,而不被採用。會出現突破,往往在事前已經耗費極大資源,且在非常偶然情形下才找到的機會。

▲前外交部長錢復(左)。(圖/記者李毓康攝)

這個困局之後導致在台灣外交界出現兩種主張。第一種可說以前外長錢復為代表,認為台灣國際空間的鑰匙在兩岸關係。只要兩岸關係良好,無論是中國因此不打壓,或是對方較不擔心中國的報復,這都會讓台灣與美日等國有機會提升雙邊關係。這個想法之後被馬英九發揚光大,提出其「兩岸高於外交」、「兩岸關係是上位關係」的主張。這個策略對於台灣的國際生存有無助益,中國是否因此而願意接受台灣的國際存在,相信經過馬英九八年執政的實驗後,大家都心知肚明。

另一種主張,是希望說服目標國可以將其對中關係與對台關係切割,將其視為兩組平行線,強調台灣不反對這些國家與中國發展良好關係,只要這些國家不會因此犧牲其與台灣的關係。李總統當時對美關係的主張基本上是如此。

但是在被中國飛彈嚇得一愣一愣的柯林頓總統的第二個任期當中,先是美國安會有人提出兩岸簽署「中程協議」,在美國又提出對台灣國際參與有高度限制的「三不政策」。當時美國柯林頓政府急於降低對台承諾,以避免與中國發生衝突,使得台美關係日益惡化,甚至在「特殊國與國關係論」提出後,美方就有學者(當時是包道格)直接咒罵李總統為麻煩製造者。在這種情況下,李總統的主張很難持續。

顯然這兩個對應方式都有根本問題。前者仰賴中國願意接受台灣的國際存在,後者期待美國(或是日本)能夠明辨是非。不管是對老共的解讀有誤,或是當年的國際環境不允許,這兩股主要存在於外交體系的對外路線之爭當時沒有分出勝負。只是在二十年後,美國開始實踐李總統當年「切割對中與對台關係」的建議,並對馬政府的親中綏靖路線有所責難。

▲台日今天簽署「有機同等性協議」, 有機農產明年將可直接銷至日本 。(圖/農委會提供)

民進黨首次執政的台日關係是大未知數,但也刺激出新思惟

這個存在於國民黨外交戰略的菁英爭論,因牽涉到具體的對外關係經營,對於還沒執政經驗的民進黨來說感覺相當對遙遠。民進黨2000年首度勝選時,外交關係是一張白紙,其外交白皮書也充滿了強烈的理想主義色彩。因沒有執政經驗,所以對於全球化、超國家等作用力充滿許多一廂情願的理解。除了對美關係還有些許理解與經營,對日本方面幾乎是一片空白。

這個狀況使得當時的日本相當緊張,因此台日關係在民進黨剛上任時充滿了高度的不確定。當時誰能想到八年後民進黨政府最自豪的對外關係,不是對美關係,反而是台日關係。正因為對日想像是一張白紙,民進黨反而在相對沒有包袱的狀況下,提出新的想像。民進黨政府對日關係的操作上,除了高度仰賴兩位有台獨聯盟身分的駐日大使之戮力經營外,本身也透過發展新的戰略思考而帶來新的空間。

民進黨當時的對日關係最具變革性的思惟,是思考如何透過對美關係來槓桿其對日關係。但之後的台美與台日關係之進展,則又使民進黨政府反過來思考,如何利用其尚稱有不錯結果的對日關係,協助其已經陷入低迷狀況的對美關係。所謂的美日台新三角關係,就先是在經營台日與台美關係的戰術層次要求下發展,之後再經過內部改造,上升到戰略層次成為新的國安主張。

在分析日中台、美中台與美日台這三個三角架構時發現,不論是日中台或是美中台,台灣之所以陷入困境的因素是要與中國競爭對日與對美關係。這是因為日中台或是美中台架構,兩岸對美、日關係的各自發展都存在零和結構。意即在這個三邊關係下,台灣之得是中國之失,或是中國之得就是台灣之失。但是美日台三角關係卻呈現台美、美日、台日這三個關係都不是負向聯繫。這讓台美關係、日美關係、台日關係都可以一起正面發展。

▲前美國總統歐巴馬主政時提出「面向亞洲/亞太再平衡」戰略並出現「美日同盟加一」的複邊化發展(圖/達志影像/美聯社)

此外,台灣對美國的中國通來說是其對中關係的爭議,但對美國的日本通來說卻是重要的對日戰略資產,類似的情況也發生在日本。因此引介美日台三角,就是要在論述結構上打破美、日中國通支配對台政策討論,並發展出新角度對台戰略關照的作為。使大家在討論涉台議題時,不會再單純從兩岸關係的角度看台灣,或是逕把台灣視為其與中國的雙邊關係之變數。

特別在對日關係的實際處理上,面對外務省中國幫為了穩定日中關係而傾向壓制與台關係的政策慣性,美日台三角的出現會使台灣出現在日本外務省美國通的戰略雷達上,使台灣有機會與日本外務省政策核心─對美關係/日美同盟經營者們,發展關係。這不僅可以使台灣有機會直接掌握日本外交核心圈的思考方式,也能與日本外交最高決策官僚有機會展開對話,這都是當時台灣夢寐以求而不可得的。特別在美國小布希政府當時,是由重視美日同盟高於對中關係的泛亞派當政,日本政策界的日美中三角等距論之聲浪因之平息,這也讓建構美日台三方合作的構想,更有成功的空間。

原先為了打破中國視角,並找出發展台美與台日關係新模式,而引介了美日台三角關係,這之後成為台灣安全戰略最重要的一組三角關係。之後美國歐巴馬政府的「面向亞洲/亞太再平衡」戰略出現「美日同盟加一」的複邊化發展,日本與美國也先後提出其印太戰略主張。這使得建立美日台三角不再是台灣單方面的期待,也有來自美國與日本有識之士的呼應。(看下集)

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