盧信昌/等不到美國善意回應 WTO另推爭端解決機制

▲世界貿易組織(WTO)瑞士日內瓦總部。(圖/路透社)

●盧信昌/台灣大學國際企業學系副教授、台灣競爭力論壇知識創新組召集人

自世貿組織(WTO)與1995年正式運作以來,如何強化其職掌之一的紛爭排除與調解功能,即在創設以經貿法律與科技專家組合而成的仲裁機制;並且以限時受理、專家調查和根據之後的報告來進行對話與協調。如此的積極作為,是為了爭取各會員國能將經貿爭議公開提出,就是一般所謂的「爭端解決機構(DSB)」。同時,增設具有準司法權的「上訴機構(Appellate Body)」,以期在仲裁調解不成之時,仍有進一步的按理申辯和證物檢查,來做為救濟管道。

根據「上訴機構」的章程規範,必須有三名法官的參審蒞庭,才能順暢運作。眼前卻因著川普主義的竄起,主張美國第一和堅持要以雙邊談判,來取代多邊機制的協商關係;當然包括改為由雙邊自行處理其紛爭,因而蓄意杯葛繼任法官的指派,遲遲讓人事同意案無法通過。

按例由7名法官負責審理和日常運作的上訴機構,法官一任4年;卻因為美國連年杯葛,一直無法補足全數的名額。如今更在數名法官任期陸續屆滿,美國策略性作為實質讓上訴機構的裁判功能,全面停擺。令人困惑難解的是,到了2019年初只剩3名法官,他們針對美國指控歐盟補貼客機製造的案件,勇敢做出裁決,判定美方勝訴;同時允許美國可以對來自歐洲產品和服務貿易,達75億美元以下的範圍,採取加稅的救濟補償。

這個看似世紀性的判決,庭中兩名法官已在去年年底到任,上訴機構至此也陷入停滯的厄運。可能的傷害之一,自然是中國大陸與全球鋼鐵輸出國家,針對川普總統在過去三年間,從鋼鋁製品加增關稅與強制出口國家接受的鋼鐵配額,種種提出的爭議控訴都將無疾而終。

此外,因著新冠肺炎的接連爆發,WTO與其他國際機構更聯手示警,希望在醫療器材、農作物和食品貿易上,各國都能夠避免採行不公平的政策作為,包括關稅課徵、限制出口與在自貿協議的夥伴關係之下,對於非協議簽署國家有不公允的差別對待。有趣的是,於貿易公平性的擔憂,世貿組織與美國卻得出截然不同的思考;那就是川普總統長期質疑,世貿組織故意縱容中國大陸,讓其享有「開發中國家」的身分待遇,而且明顯不公。

▲「美國優先」是川普政府的重要政策方向。(圖/路透)

誠然,基於上訴法官任期屆滿後的人力限制,同時也要維持專家調查的權威性等的考量,都讓上訴機構益發無法有效率的解決爭端。跡象之一,自然是歷年案件的審議時間,愈拖愈久;晚近每案的平均所需時間,已超過一年。

為回應美方的顧慮,以期徹底解決貿易紛爭與原則適用的不公現象,歐盟與加拿大更在今年年初提議,要成立暫時機構來替代已然停擺的上訴機制。如此,一來是能挺過WTO紛爭機制多年未解的人事僵局;其次,也嘗試能找到紛爭調解的更有效路徑。

就在今年四月底,歐盟與加拿大推動暫時調解機制的正式運作;並且與中國大陸在內的18個世貿成員國家,取得共識,同意彼此之間發生的紛爭,都改在暫時性的仲裁機制進行。這個重大轉折,是基於持續的善意卻沒有得到回報之後的選擇。由加拿大領銜進行的世貿改革提案,已經有一年多;而相關國家與美國既有經年的貿易爭議,業已試探出美國的強硬底線。

▲美國總統川普與加拿大總理杜魯道。(圖/路透)

像是美國對於繼任法官的杯葛,加拿大方所設想的是:可否讓任期已經屆滿的法官,暫時繼續行使其職權呢?或是彼此各退一步,直接接受專家仲裁。美國與加拿大就其在印染產品上的貿易紛爭,美國立即拒絕接受法庭的裁定;指控任滿的兩位法官不適格,法庭裁決形同是一人之所為,並不符合世貿組織上訴機制的規範。

但究竟是孰以致之呢?這些貿易國家既然等不到美國的善意回應,也只能跳脫連環設局的停擺糾葛,共同推動暫時的爭端解決機制,取代已經被美國癱瘓多時的WTO上訴機構。不過,在擱置美國需索和回歸雙邊談判的主張之餘,暫時機制依舊在世貿的大架構之下,由群體做出的自救行為。

主要成員國家都同意暫定的紛爭解決措施,該機制將運行到WTO上訴機構,補足繼任法官和再次恢復自主運作之時。

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