中火爭議》李禮仲/地方自治非無限上綱 應就法論法

我們想讓你知道…現在這些抨擊執政黨侵害地方自治、違法越權的「學者們」,當時可曾以相同的立場,抨擊國民黨政府、為當時民進黨執政的雲林縣叫屈?

● 李禮仲/法學博士、國立台北商業大學副教授

國內最近沸沸揚揚的台電中火二號機議題,尚在延燒,惟有心人士藉題發揮,將行政院依法函告《台中市生煤自治條例》無效的行為,以不正確的法律見解加以渲染扭曲,將民主法治的台灣比喻成如中國共產黨通過《港區國安法》一般的獨裁專制,此種混淆視聽,只為謀取政治利益的手段,讓中火之爭議失焦,實在有必要依法理予以釐清。

地方自治條例 不能抵觸法律

依法台中市有權制定自治條例,但不得牴觸中央法規。

論者稱,依《地方制度法》規定,環境保護本來就屬於直轄市地方自治事項,所以台中市有權制定《生煤自治條例》,不須經中央授權,就算中央沒有制定《空污法》,台中市的《生煤自治條例》也可以「自己活得好好的」。

這個論點只講對一半,因忽略《地方制度法》第30條第1項明確規定,即自治條例於牴觸憲法、中央法規令時「無效」,意即直轄市自治條例的位階,自始就低於中央法規,於牴觸中央法規時,也明確規定行政院應予以函告無效。

簡言之,台中市有權依《地方制度法》規定制定自治條例,不須《空污法》授權,但仍「不得牴觸空污法在內的中央法令」,否則行政院依職權即應函告無效。

▲ 台中市政府撤銷台中火力發電廠許可證卻引發爭議與討論。(圖/台中市政府提供)

地方更嚴格規定 大法官:不能抵觸法律

地方以自治條例制定更嚴格規定,仍不得牴觸中央法規。

該論者又稱,依司法院釋字第738號解釋,地方有權制定比中央更嚴格的規定。

但應予澄清的是,依釋字第738號解釋,地方有權制定比中央更嚴格的規定的前提,是以「不牴觸中央法規」為前提,僅有在中央法規允許的範圍內,地方自治團體方得為因地制宜之規範,並非任何比中央更嚴格的規定,都能以「地方自治」為名無限上綱,中央不得介入。

是以,台中市的《生煤自治條例》部分規定,因為牴觸《空污法》等中央法令,縱使依釋字第738號解釋意旨,該等規定仍屬違法。

更何況,《空污法》早已授權地方政府得因特殊需要,擬訂較嚴格的排放標準。台中市政府若真的有心要管制空污,應依《空污法》的既有規定,朝加嚴排放標準的方向努力,而非一再護航牴觸上級法律的自治條例。

否則,於最極端的狀況,每個地方政府都制定自治條例來限制、禁止生煤使用,豈非全台灣的火力發電廠都關門大吉,所有人都將無電可用?

中市府罰台電 應受中央監督

中市府環保局是依《空污法》而非自治條例開罰,本就應受中央監督。

論者又主張,中市府環保局裁罰台電,並非在執行委辦事項,而是執行台中市的地方自治事項。

中市府迄今對台電作出的所有行政處分,法源依據全部來自《空污法》,而《空污法》是立法院三讀通過的中央法律,以環保署為中央主管機關,故中市府依《空污法》開罰,本來就是在執行委辦事項,而非自治事項。

又該論者認為,當中央的行政命令與地方的自治條例發生衝突時,並非中央法規位階絕對高於地方自治法規,這是完全缪誤的法律見解。

依《地方制度法》30條1項明文規定,中央制定的行政命令位階高於地方政府的自治條例,意謂地方自治條例若牴觸中央法規,就是無效,無任何模糊空間,否則會產生「一國數制」之亂象。

環保署有權撤銷 中市府違法行政處分

環保署基於《空污法》上級主管機關地位,自得撤銷中市府環保局違法處分

此外,中市府指控環保署撤銷中市府環保局對台電的行政處分,是「行政權剝奪司法權」。

但環保署基於《空污法》上級主管機關的地位,依《行政程序法》第117條規定職權撤銷中市府環保局的違法處分,是基於依法行政原則所為的行政機關內部自我審查,亦是承襲德國聯邦行政程序法的規定,與司法權的行使無關,更無違反權力分立之憲政原則

簡言之,違法的行政處分原則上根本無效不應存在,除了人民可以依法請求司法機關救濟外,行政機關(基於行政一體,包含上、下級機關)更應自為審查,自行撤銷違法行政處分,方符合對人民權利的保障。

故無論台電是否已經就中市府環保局的裁罰提起救濟,都不影響《空污法》上級機關環保署基於行政機關自我審查原則,環保署應本於《空污法》上級主管機關之地位,撤銷中市府環保局違法處分。

「學者們」2015批判越權 如今是否同一標準?

最後,本文要再次提醒,早在2015年,國民黨執政下的環保署,就曾依《地方制度法》的相同規定,函告雲林縣制定《禁用生煤及石油焦自治條例》部份條文無效。

當時雲林縣的自治條例亦規定,不再核發新的生煤使用許可證,而當時國民黨政府也認為,該自治條例牴觸中央制定的《空污法》,並將其宣告無效。

試問,現在這些抨擊執政黨侵害地方自治、違法越權的「學者們」,當時可曾以相同的立場,抨擊國民黨政府、為當時民進黨執政的雲林縣叫屈?還是只是因為五年過去、角色對調,才使得行政院的合法合憲行為,反倒都成了扼殺地方自治的獨裁專制?

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