2020回顧》梅復興/庚子年的國防回顧與展望

我們想讓你知道…2020年台灣最重要的國防安全事件,必然是中共加強對台灣的軍事恫嚇莫屬。在1月11日台灣大選後,共軍開始逐步升級機艦擾犯台海的頻率、形式、力道與挑釁度。

編按:2020年是許多人最難忘卻最想要忘記的一年,新冠肺炎蔓延全球,帶離無數位國內外明星,疫情至今仍尚未止歇;美國總統大選紛擾未休,台灣政壇也因將擴大開放美豬牛進口而掀波,朝野衝突未止。對此,ettoday雲論推出「回顧2020年,展望2021年」系列評論,帶著人們一起回顧這高潮迭起的一年。

●梅復興/台海安全研析中心主任,長期鑽研國防,嫻熟美台安全關係,曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊

2020年台灣最重要的國防安全事件必然為中共加強對台灣的軍事恫嚇莫屬。在1月11日台灣大選後,共軍開始逐步升級機艦擾犯台海的頻率、形式、力道與挑釁度。

▲2020年,各式共機連番擾台。(圖/國防部提供)

最常見的就是透過不同機種(戰鬥機、轟炸機、反潛機、電偵機、預警機、電戰/干擾機、運輸機、無人機)、機型、任務型態與飛越程度(防空識別區、海峽中線、台灣西南空域等)等擾犯台灣週邊空域,不僅刺探我方反應能力、消耗我海空軍戰備資源(油料、零件、維修等),但也有艦艇刻意航經台灣週邊或舉行演習並配合宣傳以達成威嚇之政治目的。

而這導生了美台兩方針對台海短期內軍事衝突可能的一系列因應動作,勾勒了庚子年的戰略大勢。

正視、因應近程威脅

這使得台海軍事衝突的可能感頓時竄升,不僅令臺北對北京會否採取具體軍事行動倍感壓力,就連華府也明顯擔憂會否因台海擦槍走火而引發大規模、高強度的近儕強強權戰爭。事實上,或許應該説是,川普政府對於中共軍事恫嚇的反應之強烈,使得蔡政府也不得不更正視未來數年間的兵戎威脅場景。

台灣今年積極推動的重點國防施政,基本上都受此催化。

尤其在後備戰力改革方面,譬如研議將後備指揮部併入陸軍,讓新兵訓練/後備部隊教育召集與勤務召集職責統一、提升後備部隊訓練強度、將7個甲種後備旅擴編至12個基幹步兵旅負責戰時灘岸守備、後備部隊納入城鎮守備作戰與重要目標防護任務等等。

甚至連(不斷透過非官方人士放話試風向的)恢復徵兵之議,也都可視為此列。雖然這些議案軍方都已檢討建議了兩三年,但蔡政府礙於政治顧慮,決定不宜在2020年前推動。

▲因為中國對台軍事威脅日益嚴重,今年政壇也不乏兵制變革的討論。(圖/記者李毓康攝)

今年初大選結束後,不僅社會敏感因素得以暫時淡化,隨即而來的台海軍事緊張與美中在周遭區域日益尖銳的競釁也使得台灣必須更正視近期軍事衝突之可能性,並立即採取應對措施。這些連鎖的發展加緊了落實前述一系列軍事變革的腳步。而外來威脅的現實與急迫性,亦有效牽制了國內可能的反對阻力與質疑聲音。

蔡政府國防領域的演化不僅限於近期戰備方面,在對於國防產業自主政策的推動上今年也開始展現了較為面對現實的調整。被蔡政府寄予厚望的諸多「xx國造」案,過去四年來有些的確獲致了具體成果,但計劃頓挫或進度落後、而不得不考慮改外購者亦不乏枚舉。大型無人機及海軍新一代巡防艦戰鬥系統就是大眾印象最鮮明的案例。

而沱江級飛彈巡邏艦非但從原型艦問世到第二艘完工將耗時近7年,而且後續量產速度遲緩,也明顯令蔡英文感到不耐,日前才會演出總統公開指示加速剋期完成的戲碼。

此外,發展國防產業勢須拓展分散國際技術來源,但蔡政府今年仍礙於美國壓力斷然終止了與某軍事科技後起之秀的北約成員國合作,毫無懸念的跟現實妥協。

顯然,在其第二任內,蔡總統勢須對其國防自主政策的邏輯、優序、實踐與用人再行思考。

美國因素

兩岸風雲驟緊對我國防所造成的影響不只台灣本身直接的反應,也有經由美國轉來、更難以忽視的支持......與壓力。

鑒於中共刻意凸顯出的磨刀霍霍,美軍年來增加了機艦在台海週邊執行所謂「自由航行」任務的頻率與多樣性,以試圖維持嚇阻並偵查監控共軍動態,也暗示對臺灣的加持。

在此同時,美方也經常有意無意的藉由選擇性透露(官洩?)美台軍事合作內容或交流層級,來力挺台北(暨或警示/刺撓北京)。

強化軍售不僅是針對中共威脅升級下的應變產物,也是美國藉以主導台灣建軍備戰的機會與手段。川普政府2020年先後共六次宣佈對我軍售(還不包括毋須公告的軍品商售案及低於法定公告門欄金額之軍售案),總金額估計逾58億6千萬美元。

▲「海馬斯」 (HIMARS) 機動火箭系統及戰術飛彈 (ATACMS)。(圖/翻攝自Facebook/鈞事評論 (梅復興 臺海安全研析) Taiwan Security Analysis)

金額或許不如去年的總數來得高(104億2,400萬美元,因包括價值80億美元的F-16 Block 70戰機),但今年釋出的項目含有大型無人機以及二種遠程陸攻飛彈(ATACMS、SLAM-ER),技術暨政策性突破意義不宜小覷。

此外,今年秋天通告國會的軍售中,至少有兩項具突破性的裝備乃是今年第一季才原則上敲定的,可見北京的冒進對於促成美國在對台戰略安全協助尺度上之放寬確有影響。

這種反應也不僅限於純軍事方面。美國國務院官員今年初秋就曾向筆者表示,白宮不斷催促他們要採取更多能展現積極支持臺灣的具體作為。

而從美方數度派較高層級官員訪台、美台雙方開啓所謂的「經濟繁榮夥伴對話」(EPP Dialogue)、美中貿易戰產業供應鏈調整致使台灣蒙惠、到AIT處長高調出席緬懷1954年九三炮戰期間殉職的兩位美軍顧問的紀念活動的小動作,2020年堪稱1979年雙方斷交後台灣最受到關注的時刻。

授、取、負擔

其説這是美國(或川普政府)縱容台灣(或民進黨政府)在政治上挑釁對岸,倒不如應視為仍是現任霸主的美國試圖履行其維護亞太區域秩序之義務的體現。

而台灣在這戰略博弈動盪下選邊站隊而於相對短暫時段內得以略享些微附帶利益,豈有授而不取之理?

然而,被賦予較內圈的注目,自然也就得分攤較大的負擔。

我國的國防預算無論從GDP百分比、國民平均軍費負擔或佔政府總支出比例等各種指數來看,均顯著低於新加坡、南韓、甚至美國,更遑論以色列或沙烏地阿拉伯了。

就所面臨威脅之嚴峻程度而言,台灣軍事支出很明顯長期嚴重偏低,但過去近20年來卻始終吝於將軍費比例做有意義的提升,無論美國怎麽敦促批評施壓都充耳不聞或敷衍應付。

▲台灣軍事預算逐漸增加,也對行政團隊構成不小的負擔。(圖/記者屠惠剛攝)

在中共急劇升高威嚇以及川普接連慷慨軍售的雙重現實下,蔡英文總統終於硬咬著牙勉強擠出了156億元來增加2021年度的國防預算。

即便這樣,台灣軍費支出佔GDP的百分比仍將僅是略高於全球平均值(2.2%),但至少這是個比較正面的發展。

展望2021

展望來年,一般人最關心的可能就是拜登政府會對川普過去幾年來的中國政策有何修正,以及這對台灣在國防安全上會有何種程度的影響?

雖然拜登國安團隊的兩位核心策士布林肯(Antony Blinken,被提名出任國務卿)和蘇利文(Jake Sullivan,被提名出任國家安全顧問)都視中共為競爭者(competitor),但卻均未明指北京為敵對者(adversary)。

▲布林肯已被拜登提名為新任國務卿。(圖/達志影像/美聯社)

他們都主張美國必須對北京維持堅定立場,但也必須設法在競爭中共存與合作。拜登暨其團隊都傾向於聯合「理念相近」(like-minded)的民主盟邦組建共同陣線來抗阻中共對美國所領導陣營之核心利益的侵犯或脅迫。

純就軍事實力而言,單獨面對中共的挑戰,美國絕非不具絕對優勢,但卻因全球戰略承諾繁重,易備多力分。

且美軍因冷戰結束後在全球多處用兵疲於奔命、過度消耗戰備資源,且因911後長期深陷低強度衝突而無法針對與「近儕級」(near peer)強權爭霸所需之建軍投資,故美國欲在數量與質量上重建軍力並恢復持續高強度戰爭所需之戰備程度不僅需要調整資源投入的優先順序,更可能需要大約十年的努力。

▲拜登。(圖/路透)  

是以,從務實的角度來看,拜登政府也會需要仰賴盟國來阻滯北京的持續銳進,並爭取完成前述轉型所需的時間。

在此大環境前提下,台灣雖然在短期內不太可能上優先議程或持續享有川普時期的高能見度,但也不至於會被冷落(更別說什麽「出賣」了,那不僅太沉重、更缺乏邏輯依據或現實需要)。

華府的圈內人士判斷,拜登政府應會延續五角大廈其長久以來對台灣防衛的建議,即主張國軍更積極、具體、廣泛的落實「創新、非對稱」防衛並重視中短期威脅的建軍方針,以為台灣(以及美國暨其印太盟邦)爭取整建對抗中共所需軍力的時間。

未來四年,美台軍事安全關係絕對會繼續發展並深化,但鑒於川普這兩三年來的風風火火,雙方都需要一點時間稍事喘口氣,消化落實一下已經批准了的大量軍事合作項目(包括,但不僅限於已造成預算現金流沉重負擔的軍售)並靜慎思考、溝通在拜登主政下的未來方略。

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梅復興專欄

梅復興專欄 梅復興

台北出生,旅居美國。長期鑽研國防,嫻熟美臺安全關係。曾創辦並主編《 臺海軍情》電子期刊,現為臺海安全研析中心主任。

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