周治邦/「淨零碳排」理想國 嚴防「失靈市場」走火!

我們想讓你知道…由於我國已立下2050淨零碳排的目標,因此,未來也可能要求廠商生產的產品合乎全綠電準則。然而,此政策的盲點在於只論使用產品時,是否合乎「零碳排放」,卻忽視整個生產鏈所產生的碳排放。

 

▲聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議(COP26)日前於英國舉行,會議聚焦在2050達成淨零碳排放。(圖/路透)

● 周治邦/臺灣大學國家發展研究所兼任教授暨東吳大學財精系兼任教授

日前舉行的聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議(COP26),呼籲各國承諾2050年達成淨零碳排放。然而,聯合國於11月9日卻表示,這些承諾恐無助於減緩全球暖化,並呼籲各國在十年內大幅減少溫室氣體排放。聯合國為何如此悲觀?過去我國在減少溫室氣體排放有何成果?我國採取何種政策才能呼應聯合國的訴求?以上問題值得一併討論。

過去30年全球溫室氣體排放呈增加趨勢

1997年的「京都議定書」是全球致力於減少溫室氣體排放的較早協議。此協議將六種溫室氣體換算為二氧化碳當量,並要求各締約國在2008年至2012年間,五年排放的平均值要比1990年減少5.2 %。然而,下圖顯示全球1990年至2019年間二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、一氧化二氮(笑氣)(N2O)及氟化氣體(F-gas)等溫室氣體的排放,卻都呈現逐年增加的趨勢。

以全球化石燃料二氧化碳(fossil CO2)排放量為例,由1990年的227億噸(22.7Gt),增加為2019年的380億噸,增加幅度為67.6%;除了歐盟(含英國)減少25.1%外,日本、美國、印度及中國則各增加0.4 %、0.8 %、340 %及380 %。而此五強權在2019年的排放量佔比則分別為8.7 %、3.0 %、13.4 %、6.8 %及30.7 %。因此,未來全球溫室氣體排放能否大幅減少,取決於佔比最多的中國及美國。

▲1990至2019年全球溫室氣體排放。(資料來源/Emissions Gap Report 2020, UNEP)

淨零碳排目標違反經濟學原理

根據經濟學原理,當溫室氣體排放量很大時,降低一單位排放所增加的好處會超過增加的成本。然而,隨著溫室氣體排放量逐漸減少,到了某一個臨界點會出現降低一單位排放量,所增加的好處恰好等於增加的成本。這意味著,超過這個臨界點,會出現持續減碳所增加的利益不足彌補成本增加的幅度,因而宜適可而止。換言之,淨零碳排目標較像將環境問題視為0與1二者中擇一的宗教性訴求,而非符合經濟效率準則的手段。

我國溫室氣體排放減量績效不佳

我國溫室氣體排放量從1990年的1.38億噸二氧化碳當量,增加到 2019年的2.87億噸,增加比例為108 %,超過全球平均值的67.6 %。再依2022年「氣候變遷績效指標」(Climate Change Performance Index, CCPI)的統計,即使將低估我國人口三百萬人的錯誤校正回來,我國在溫室氣體排放、再生能源及能源使用這三項,都屬一至四級排序最差的第四級。至於我國在氣候政策這一項則可躋身到第三級。

減碳壓力來自歐盟

各國溫室氣體排放,會透過在大氣層的移動,出現「以鄰為壑」的負面外溢影響。是以地狹人稠的歐盟各國除了自行節能減碳外,也號召其他國家跟進。實務上,歐盟也只能施壓貿易對手國的廠商,要求其出口產品在運送及生產過程符合減碳要求。

由於我國出口值佔國內生產毛額的比重在2020時達到51.6%,因此,外銷廠商面臨的問題也變成政府的問題。就2019年而言,我國二氧化碳的排放,以行業比重來看,電力業達到53%,再來是鋼鐵業、化學材料、石油煉製、水泥及半導體的14%、11%、9%、4%及2%。因此,政府減碳政策會對這些產業產生重大衝擊。

▲歐盟施壓貿易國廠商,要求產品符合低碳排要求。(圖/路透)

價、量管制可校正市場失靈

針對溫室氣體減量,就學理言,不外乎採用價格與數量管制兩種政策工具。首先,價格管制指的是對溫室氣體造成的負面影響,課徵碳費(carbon fee)或碳稅(carbon tax)。

收取碳費的目的是校正市場機制無法解決的「以鄰為壑」問題,而目前立法院正在審查的碳費課徵草案則以產品生產所衍生的「碳足跡」(carbon footprint)為課徵基礎。至於對溫室氣體排放減少的影響效果為何,則取決於碳費的多寡。

其次,數量管制是對溫室氣體的排放濃度以及數量設立上限標準。數量管制看似直接切中目標,然而,會因調查及監控行政成本過大,而不易落實。至於全球目前所流行的數量管制政策則以「市場機制」為基礎。其實際作法是政府先給予廠商定額的排放數量,再讓高污染廠商和低污染廠商之間進行交易。歐盟在2005年建立碳交易市場,目前交易的商品則已涵蓋歐盟溫室氣體排放量的45%。

油、電價凍漲顯示政府失靈

針對溫室氣體減量,我國目前以價格控制(如空污費)為主,而以數量管制為輔。然而,我國溫室氣體減控效果不彰,是因政府的價格管制不但未校正市場失靈,反而造成「政府失靈」。

具體而言,每當國際煉油及發電相關原料價格上漲,反對黨多以保護升斗小民為理由,要求凍漲油、電價,而經濟部也會做順水人情。長期下來,導致我國油、電價處於全球的極低水準。實務上,中油及台電的盈餘會上繳給中央政府,而當盈餘減少,中央政府會從其他租稅彌補。油價凍漲較有利於富人,但彌補稅收不足,卻也由富人負擔。因此,凍漲政策不但未能劫富濟貧,卻造成民眾長期濫用油、電的習慣。

▲作者指出,我國油、電價不合理的低價,造成民眾濫用的習慣。(圖/記者吳奕靖翻攝)

執行全綠電政策宜謹慎

由於我國已立下2050淨零碳排的目標,因此,未來也可能要求廠商生產的產品合乎全綠電準則。然而,此政策的盲點在於只論使用產品時,是否合乎「零碳排放」,卻忽視整個生產鏈所產生的碳排放。

例如,太陽能發電是發展綠電的手段之一。使用太陽能面板雖能產生綠電,但在製造以及報銷回收太陽能面板兩個階段,卻都會出現碳排放。又例如,使用特斯拉Model 3電動車的碳排放遠低於使用豐田RAV 4的燃油車。然而,就生產一輛車的碳排放而言,前者為12.3公噸,後者則為7.5公噸。因此,只考慮使用產品時是否合乎零碳排放準則的全綠電政策,並無法立竿見影達成淨零碳排的目標。此政策的外加成本對經營績效較佳的大企業影響不大,但政府則應注意為數眾多的中小企業,卻可能因此而被迫退出市場。 

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