▲民主社會的經濟，大多遵從市場經濟和供需作用，少部分產業和情況才會由國家介入。圖為台灣中央銀行。（圖／路透社）
● 莊春發／東吳大學法律研究所兼任教授
在民主社會的體制下，經濟活動一般都會遵從自由經濟的原則，藉由市場供給與需求的交互作用，決定資源在社會的生產與分配。市場運作的核心指標則為產品或服務的價格，產品或服務的價格高，社會的資源即會大量湧入，參與該產品的生產。反之，若該產品或服務的價格低下，資源即會立即離開，前往高價格與高利潤的產業。是故，市場經濟效果的實現，即在於在該市場環境，是否能夠提供資源的所有者可以自由移動的條件，以及可以自由地進入或退出市場的可能。
環顧世界採行民主制度的國家，市場運作基本上是依循上述的機能進行。然而，若仔細的觀察則可發現若干產業的運作情形，並非完全依據理想的自由運作的模式，特別是若干具備特殊屬性的產業，國家看得見的干預之手即會介入，進行經濟管制。
一、次可加性與自然獨占（nature monopoly）
最典型屬於政府部門經濟管制的產業，是民生必需品的自來水產業、電力供應產業與天然氣供應產業，除了這三個產業的產品自來水、電力與天然氣，是人民生活所必需的理由之外，最重要的是這三個產業產品的提供過程，存在顯著的次可加性（subadditive）的性質。
所謂的次可加性的意義，是指產品或服務由一家公司提供，其生產成本比由兩家公司提供便宜，以數學表示如下：C（Q）＜C（Q1）＋ C（Q2），Q1＋Q2＝Q。因此政府部門為實現生產時次可加性成本節省的實踐，以至於使最終消費者能夠獲得較為便宜的產品消費。所以在產業的結構上，政府主管部門所訂定的法律規定，則必須限制其市場僅能由一家事業經營。
▲圖為台電火力發電廠的太陽光電站。（圖／台電公司提供）
例如自來水之經營依據《自來水法》第二十五條（專營權）第二項即明確指出「直轄市主管機關為前項自來水事業專營權之核准，應報請中央主管機關核備。在同一地區內，同時有二個以上之民營自來水事業興辦人，申請自來水事業專營權時，中央或直轄市主管機關得通知各該民營自來水事業興辦人，於一定期間內自行協議，協議不成時，由中央或直轄市主管機關核定之。」換言之，同一行政地區政府主管機關僅允許一家自來水事業經營。
同理，《天然氣體事業法》第八條亦規定：「公用天然氣事業供氣區域之劃分，在直轄市以區，在縣（市）以鄉（鎮、市、區） 為基本單位。但有下列原因之一，經中央主管機關調整者，不在此限： 一、行政區域變更。 二、經濟效益。 三、原經營者未能充分供氣予所許可供氣區域內之用戶，經主管機關限期擴增設備 或作其他改善措施而未辦理。 四、其他特殊需要。 公用天然氣事業非經中央主管機關許可，不得於供氣區域外供氣」第三款明確表明不得於特許區域外供氣，表明特定區域的供氣由一家公司經營之。
《電業法》2017年的修法將電業區分為發電業、輸配電業、售電業，並開放綠電業進入發電業與售電業。不開放輸配電業的原因即在於輸配電業具有次可加性的性質，為實現節省成本之目的，不適合由兩家公司共同經營。因此電業法第五條規定：「輸配電業應為國營，以一家為限，其業務範圍涵蓋全國。」
由於法規規定可看出上述三種民生產業的供應商都是獨家經營，產業結構一旦變成由一家獨家事業經營時，事業很可能會進行獨占性定價（monopoly pricing）的營運方式，不利於一般消費者的購買消費，因此在制度上政府必須配合費率的管制，才能有效的維護消費者的權益。因此在上述三種特別法規中均有對其產品價格限制的規定。
二、為特定目的經管制應訂一定期限
早期台灣經濟發展不彰，政府於民國四十九年為鼓勵民間積極參與社會投資，由經濟部訂定：「投資獎勵條例」以免除投資者的稅負為誘因，誘使民間擴大參與社會投資，一方面帶動國家的經濟發展，二方面創造更多的就業機會，從而提升台灣的經濟發展。原本計畫期程為十年，但由於初期成效顯著，一延再延兩次，使「投資獎勵條例」至民國七十九年才終止，三十年期間政府部門付出減收新台幣四千九百億元的租稅收入。
因為人為管制似乎收到一定效果，政府部門又接著提出「促進產業升級條例」的法律，讓企業家在與時俱進的生產條件中獲得一定的稅務減免。促進產業升級條例讓政府部門損失新台幣二千億元稅收。以至於在台灣早期發展極佳的水泥業，可以發現經濟部只收取水泥業者區區的「礦區稅」（一年一甲地新台幣15000元），對於最重要的「礦產稅」（按規定每頓收取開採礦石賣價的10％）卻始終未曾收取，它可能也是造成台灣社會所得分配不均的原因之一。
▲政府為獎勵民間投資推出節稅政策，但以「水泥業」為例，因課稅不多造成社會所得不均。（圖／pixabay）
三、為媒體的多元化 訂定黨政軍退出媒體條例
民國八十年以前，媒體「製成」與「傳輸平台」大都控制在執政黨手中，以至於在野或其他社會人士，無法有近用媒體的機會，表達自己與執政黨可能不一樣的意見。換言之，當時的社會言論市場幾乎成為一言堂。尤其是無線電視自民國六十年代崛起之後，人民對社會的言論觀點都取自於台視、中視、華視老三台的意見，或大部分廣播電台控制於執政黨手中，當時台視的股權大都控制於省政府，中視則完全由當時的執政黨國民黨所管控，而華視則控制於軍方與教育部，除政府之外，很難有其他不同的聲音與意見，為打破此言論市場一言堂的情形，學界與社會菁英乃發起黨政軍退出媒體的運動。
最終將此理想實踐於廣播電視法、衛星廣播電視法與有線廣播電視法的專屬條文，明定一定期間黨政軍必須退出媒體的經營。經過在野黨及社會的敦促，台視由民間企業購買，中視亦由蔡衍明集團接手，華視則改為公廣集團；廣播電台的中廣公司則由民間人士趙少康接手，完全解決黨政軍退出媒體的問題，。
之後，媒體生態大幅改變，無線電視增加一家民間無線電視，以及有線電視公司紛紛推出全天候的新聞頻道，致使台灣新聞市場完全脫胎換骨，變成百花齊放的局面，後來在通路平台上因為匯流而有中電信公司MOD的加入競爭，以及OTT平台的崛起，網路通路大幅增加新聞資訊，社會人民取得新聞資訊的方式大量的增加，過去新聞集中少數媒體的情況已經完全消失。
▲黨政軍雖退出媒體，不再由少數幾台掌握，但老舊的法規卻造成市場種種亂象。（圖／取自免費圖庫pixabay）
但是，主管機關仍然維持黨政軍退出媒體條款的規定，以至於在媒體市場衍生許多的爭議，媒體股東的上層黨政軍一股持股都不行，管制的對象變成毫不知情的平台業者；電視購物毫無言論的元素頻道，也必須接受黨政軍的檢驗等等，媒體市場出現匪夷所思的情況。
四、小結：落日條款的必要
總之，從以上例子顯示：政府進行經濟管制同時，在思維上可能需要進一步的加以區別，例如產業具有次可加性的性質，為節省生產成本之目的，長期就須維持限制遵守產業由一家事業經營之原則，這樣才能維護社會最大的經濟利益。
但對有特殊目的的經濟限制，如上述的「投資獎勵條例」、「促進產業升級條例」、「黨政軍退出媒體」在該法施行時必須訂定一個落日條款，一旦立法施政的目的已經達成時，主管機關就應對所面對的社會情況進行審視、檢討、反省，瞭解經濟情勢是否已經有巨大的變動。該撤銷該經濟管制者，就應立即撤銷該經濟管制，讓社會的經濟活動回到原有情況：自由競爭，讓經濟的資源所有者決定它自己的使用方向。
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