● 周德義／政大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生
還記得約莫兩年前《經濟學人》所稱台灣是「地球上最危險地區」嗎？當時看似危言聳聽，現在已逐漸成為事實。儘管美國國防部判斷2030年前中共不會武力犯台，但過去一年多來某些高階將領預測的解放軍攻台時間表（2023、2025或2027），已讓台海戰事成為兵棋推演的焦點。而2023年才邁入第二個月，美中台關係的新聞已佔據媒體版面。美中關係因間諜氣球事件讓國務卿布林肯（Antony Blinken）訪華行程泡湯；台美關係焦點放在美國眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）與相關國會議員可能的訪台計劃；兩岸關係則因國民黨副主席夏立言的二次率團訪中在台灣國內掀起軒然大波。
如何防止台海爆發戰爭固然是領導者與決策者的義務和責任，但這不意味台灣民眾可以置身於外，尤其我們即將在2024年投票選出下一任台灣總統。雖然拜登（Joe Biden）執政後的台海局勢變化令人感覺撲朔離迷，但我們可以從思考幾個重要問題開始。為何台海會陷入今天此種緊張情勢？哪些因素又會造成當前局勢的惡化？台海的困境有解方嗎？身為國際關係學的學生，我認為有必要透過一個清晰且邏輯的分析架構回答這些問題，而國際關係學者、結構現實主義者華滋（Kenneth Waltz）教授，在其著作《人、國家與戰爭》（Man, The State, And War）提出的「三層次分析法」（three levels of analysis），即國際層次、國內層次與個人層次，能提供我們更全面的分析視角。
▲美中關係因間諜氣球事件而讓國務卿布林肯暫停訪中。（圖／路透）
第一堂課：國際層次 當前台海緊張局勢源頭
我在〈沒人想要戰爭 台海和平需要一個「理性」戰略模糊〉一文中提及，在「一中政策」（One-China policy）框架下，台美關係整體自1979年以來逐年升溫。不過為何雙邊關係自2017年後快速升溫？此問題對很多人來說答案很簡單，也是我們常聽到的「美國為了打倒中共，把台灣當棋子」。一名大陸地方官員也曾對我說：「美國那麼支持台灣，還不是為了以台制華」。這樣的答案過於簡單了。思考一個問題，美國為何自川普（Donald Trump）時期才真正開始圍堵北京，並大幅增強與台關係，而卻不是在小布希（George W. Bush）或歐巴馬（Barack Obama）任內？透過國際層次分析將得到答案的源頭。此層次關注在無政府狀態（指不像國內有法律秩序，在各國之上沒有一個世界政府來規範與審判國家的行為）的國際體系下，其權力結構分配會如何影響國家間的關係與行為。美國自二戰以來透過「權力平衡」（balance of power）手段，致力於維護其所建立與主導的「自由國際秩序」（Liberal International Order, LIO）。不過進入21世紀，中共經濟與軍事實力的大幅增長，使國際體系開始發生權力轉移現象，即新興或崛起中的強權中共開始挑戰支配霸權美國。然而，光從權力本身切入只回答了問題的一部分。且根據塔夫茨大學政治學副教授貝克利（Michael Beckely）在期刊《國際安全》（International Security）所發表的論文指出，透過計算一國的「淨資源」（net resources）而非測量「國家實力綜合指數」（Composite Index of National Capability, CINC），就可發現中共其實在經濟和軍事能力上還差美國一大截。因此，如同我在文章〈二十大後的美中關係 「常理性護欄」的延續或倒塌？〉所說，除了分析中共的國力外，亦要考量由學者華特（Stephen Walt）提出的「威脅平衡論」（balance of threat）中另外三個威脅指標：「軍事侵略能力」（offensive capabilities）、「地理鄰近性」（geographic proximity）和受威脅國所「認知的意圖」（perceived intentions）。這當中最重要的莫過於現在美國所認知的中共意圖，包括主導南海的意圖、武力統ㄧ台灣的意圖、建立屬於中國特色的國際新秩序意圖等。與中共前幾任領導者奉行一個保守的「韜光養晦」外交政策不同，美國決策者認為習近平的意圖是具威脅的。華特指出，國家雖在意權力平衡，但其更關心的是一國造成的威脅。而為了應對造成威脅的國家，其他國家可以透過彼此結盟方式以對其抗衡。所以，根據威脅平衡論，拜登或未來的美國總統都將繼續增強其在亞太地區的盟友關係，其中必然包括台灣。當然不同行政部門的手段會有些許差異，但目的皆是圍堵中共，不讓其挑戰美國霸權地位。最後再想想看，為何沒人說美國把日本、南韓、澳洲或菲律賓當成棋子？與其說台灣是棋子，我們應將當前美國大幅提升與台關係之行為，看待為一國在國際體系環境變動下的理性外交政策選擇。
▲當前美國大幅提升與台關係之行為，為在國際體系環境變動下的理性外交政策選擇。（圖／總統府提供）
第二堂課：國內層次 國內政治對外交的影響
華滋的國內層次分析聚焦在探討國家內部各種因素將會如何影響其在國際上的行為。我在〈華盛頓與北京在分歧中進行「政策克制」〉一文指出，國內政治因素一直以來是影響台海和平的不穩定因子。例如前總統陳水扁在其任內某些推動台獨的行為，對台美關係造成負面影響。又如911恐攻事件後，高達約90％的美國公民支持小布希出兵阿富汗，為華盛頓開啟反恐戰爭號角奠定了基礎，並間接緩和了與北京的緊張關係。近期的間諜氣球事件導致布林肯訪華計畫延期，更凸顯了當前美國國內政治是如何凌駕了拜登的外交政策。拜登團隊之所以推遲布林肯的行程，很大原因是為了安撫掌握眾議院多數的共和黨不滿情緒。民主黨籍參議員、參議院外交委員會成員昆斯（Chris Coons）最近在 《外交政策》（Foreign Policy）撰文，說明有別國內事務，絕大多數民主與共和黨人對於美國在外交政策中面臨的重要國安議題上立場一致，兩黨自川普政府以來在抗中上已有許多共同立法，未來亦將有更多合作空間。不過從共和黨對於間諜氣球事件的反應可看出，美國兩大黨對於共同抗中的決心，已發展至比較彼此誰更強硬抗中的競爭。此外，2024年美國與台灣的總統大選都將為當前台海緊張局勢帶來更多不確定性，且選舉前的情勢將比選後來的更危險。任何角逐白宮大位的參選人都將展現對北京的強硬態度，背後有強大的民意之撐。至於台灣，我雖然之前指出無論誰勝選，一旦執政後，將繼續採取維持現狀的立場，但在選舉日前，民進黨的抗中保台力道會加大，國家安全將再次變成選舉主軸；另一方面，國民黨參選人也會採取較為警慎的兩岸立場，以獲取青年世代的支持。台海局勢或許在2024總統大選後依舊風平浪靜，但在那之前可能會先經歷一陣暴風雨。
▲美國兩大黨對於共同抗中的決心，已發展至比較彼此誰更強硬抗中的競爭。（圖／路透社）
第三堂課：個人層次領 導者的權衡、克制與智慧
個人分析層次強調決策者的特質與其扮演的角色，畢竟做出最終決策的是個人。如果新加坡在1965年獨立後不是由李光耀領導，那或許今日新加坡不會成為國際金融中心。如果俄羅斯總統不是普丁，莫斯科或許不會在去年入侵基輔。
雖然個人因素在美中台關係中的影響不像國際或國內因素來的大，畢竟三方的行為很大程度都被中美三公報與《台灣關係法》（The Taiwan Relations Act, TRA）的框架所限制，但還是不能輕忽領導者因誤判或錯誤認知所執行的錯誤決策。防止當前台海局勢演變成衝突或戰爭，需要領導者的權衡、克制與智慧。對於北京來說，習近平須明白在國際社會侵略另一國領土的行為，都將促使多數國家團結起來予以反對。在對美關係上，北京亦須清楚認知到白宮與國會在某些議題分歧的事實，區分行政部門及國會的態度，不讓國內因素輕易破壞美中間的「護欄」。
對於拜登或未來的美國總統，其必須思考如何在「一中政策」的彈性框架與界線中，實質幫助台灣提升嚇阻能力，同時避免觸及北京的紅線。美國不樂見台海爆發戰事，那其也更應該鼓勵台灣與北京重啟對話。美蘇在上世紀的冷戰之所以沒走向第三次世界大戰，就是兩國領導人各自做出妥協的結果。
▲防止當前台海局勢演變成衝突或戰爭，需要領導者的權衡、克制與智慧。（合成圖／新華網、ETtodayy資料照、路透）
最後，我國政府與未來總統參選人必須思考採取何種外交政策，最能在美中長期競爭下維護台灣國家利益。除了傳統的抗衡或扈從政策，「避險」（Hedging）是最佳選擇。此策略從金融概念延伸而來，指不要把雞蛋放在同一個籃子裡，以分散風險。避險不是一般所認為的在大國競爭中不選邊站，而是像曾擔任美智庫史汀生中心（Stimson Center） 東亞計畫訪問學人、政大外交系副教授吳崇涵所說，避險專注於風險管理（risk management），引導採取避險策略的國家做到最好，並為最糟情況做準備。而採取避險政策的先決條件是，A國一方面與B國維持一定程度的安全關係（但還不是條約同盟國），另一方面與C國保持緊密的經貿互賴關係。顯而易見，台灣符合避險的條件。對於台灣學術圈，現在是最佳時機對避險概念與理論做更深入的研究了。對國內各政黨而言，更是時候運用避險作為外交政策指導原則，並在美中台議題上展開跨黨派合作。
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我們想讓你知道…防止當前台海局勢演變成衝突或戰爭，需要領導者的權衡、克制與智慧。