托盟》支持家庭「雙薪＋共同育兒」　解除少子化和缺工

▲ 台灣在長年的超低生育率下，即將面臨人口結構的塌陷、勞動力及產業的塌陷。（圖／記者李毓康攝）

● 文／財團法人彭婉如文教基金會

（編按：托育政策催生聯盟於2023年母親節公佈對2024年總統候選人的政策建言，現在，在確定賴清德當選為下任總統後，我們正式寄上建言，俾能有助於新政府的政策規劃更貼合於國家和人民的需求。）

台灣在持續二十年左右的超低生育率後，即將面臨人口結構的塌陷、勞動力及產業的塌陷，亟待即時逆轉，否則將無以為繼。下一個四年是救人口的最後機會，這無疑是新政府無可推諉的重責大任。

托育政策催生聯盟提出「救人口危機」政策建言書，分析台灣當前問題、萃取國際成功經驗，提出務實、有效、可行的解決策略包括：

一、 破除傳統刻板性別角色，奠立性別平等的社會基礎工程

二、 建立0～12歲不中斷的普及公共托育服務，包含：

0～2歲：實踐居家托育服務公共化，並提升質與量
2～6歲：廢除準公共化幼兒園，並改革公幼，普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務（公幼＋非營利幼兒園）
6～12歲：擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30％

▲ 建立0～12歲不中斷的普及公共托育服務，是務實、有效、可行的解決策略之一。（圖／記者林悅翻攝）

三、 建構友善育兒的職場，創設彈性育嬰假

托盟呼籲總統候選人將上述具體政策納入政見，帶領台灣突破「低生育率、低女性勞動參與率」的「雙低」困境，朝向「高生育率、高女性勞動參與率」的「雙高」邁進，健全台灣人口結構，穩定國家整體永續發展。

問題背景

1. 台灣長年超低生育率，將使人口結構面臨重大危機，導致超高速高齡化社會，嚴重加深青壯年人口的扶養負擔

台灣總人口2千3百萬人，2022年底人口結構為幼年人口（0～14歲）佔12.1％、青壯年（15～64歲）佔主力70.3％、老年人口（65歲以上）佔17.6％。

2022年生育率掉到0.87的新低點（按：生育率是平均每位女性一輩子所生育子女人數。父母平均生育約2名子女，才能維持穩定的人口結構），人口持續折半，僅有13.8萬人，幼年與壯年人口比例不斷下降，而高齡人口比例不斷增高。

據國發會低推估（以生育率0.9計算），不到半世紀以後，於2070年總人口數將減少815萬，減幅高達1／3，來到1千5百萬人。屆時幼年人口比例將近乎砍半，老年人口比例則是現在的近3倍，形成「幼不到一成、老則近半」的結構；社會主力的青壯年人口（工作人口）則大幅下降為46.5%，略低於老年人口。

▲ 三階段人口年齡結構。（資料來源／國發會）

2.台灣育齡女性人口數已過高峰，未來將斷崖式崩落，導致「能生育的人」快速減少

未來的出生人口數，除了受生育率影響外，也取決於15～49歲育齡女性人數。育齡女性人數高峰出現在2000年，自2001年起開始持續減少，正面臨斷崖式崩落。

2022年台灣育齡女性共546萬人（5,467,472人），據國發會低推估（以生育率0.9計算），20年後（2042年），人數將大幅減少175萬人，減幅近1／3，剩371萬人（3,712,607人）。

不到半世紀以後，2070年育齡女性人數更將大幅減少352萬人，流失高達64％，屆時僅存194萬人。

一旦生育率回升的幅度趕不上育齡女性人數下降的幅度時，到時候的困境不是要不要生的問題，而是有生育能力的女性大幅銳減，整體出生人口數將無以止跌回升。

▲ 台灣育齡女性人數變化趨勢。（資料來源／國發會）

3.「生育率」與「女性勞動參與率」正相關，台灣女性職涯曲線成獨特倒V字型，導致生育與就業雙低雙輸

台灣女性25～29歲的勞動參與率達最高點89.9％，超越其他先進國家，但由於勞動市場與家庭裡仍存在強烈的性別刻板角色，女性進入婚育階段後進退失據，形成兩波離職潮，30～44歲的婚育離職潮（勞參率重跌12.5％，同一時段瑞典、德國分別升高8.7％、3.7％），和50～60歲的顧孫離職潮（勞參率慘跌30.7％，同一時段瑞典、德國僅小跌3％、6％）。以至於台灣女性職涯曲線呈現獨特的倒V字型，截然不同於瑞典、德國，其女性勞參率隨著年齡而增長，並維持在高原，且其生育率亦高，顯示「生育率」與「女性勞參率」兩者正相關——這便是台灣今天應該效法之處。

台灣女性勞參率自2012年首度突破50％以後，至今沒有什麼長進，2022年只來到51.6％，女性非勞動力人口近500萬人，女性勞動力在25～29歲婚育年齡後，即因肩挑家務育兒，不堪蠟燭兩頭燒，以及與此現象並同的刻板性別角色觀念，而陸續離職，義無反顧，不僅造成勞動力短缺，也因為「生育率與女性就業率正相關」的法則，而陷入低生育泥淖，使國家更缺下一代勞動力。

▲ 2021年各國女性勞動參與率比較。（資料來源／國發會）

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解決方案

國際經驗以「性別平等」為基礎，「擴建公共托育服務」+「創設彈性育嬰假」支持人民充分就業，兼顧工作與育兒，邁向高生育率、高女性勞參率。

聯合國「人口暨發展計畫」於2019年發佈研究報告《各類低生育率對策成效如何？》該研究報告標舉瑞典政策為典範，顯示以性別平等為基礎的育兒及就業政策，足以逆轉「生育率低、女性勞參率低」的「雙低」劣勢，以達到「生育率高、女性勞參率高」的「雙高」多贏局面。

該報告特別強調德國師法瑞典的成功經驗：德國於本世紀初陷入超低生育率，發給母親的育兒津貼不斷提高，卻無助於事，前總理梅克爾於2007年決定揚棄傳統刻板性別角色，效法瑞典提供普及公共托育，實施符合育兒家庭需求的育嬰假，讓年輕男女兼顧工作和育兒，努力了十年後，成功終結低生育率。——這便是台灣應該立刻去做的事！

再者，2021年挪威研究團隊於《人口與發展評論》發表實證研究《政策能否阻止生育率下降？（準）實驗文獻的系統回顧》，彙整自1970年代以來，各先進國家政策對生育率的影響，再度證明一起實施「大規模擴建公共托育服務」和「育嬰假」兩項政策能積極提升生育率，有效緩解女性兼顧工作者和母親角色的衝突，一方面降低機會成本提高生育率，同時增加女性的勞動參與。

▲ 國際經驗以「性別平等」為基礎，「擴建公共托育服務」+「創設彈性育嬰假」支持人民充分就業，兼顧工作與育兒，邁向高生育率、高女性勞參率。（圖／財團法人彭婉如文教基金會）

托育政策催生聯盟政策建言

1. 破除傳統刻板性別角色，奠立性別平等的社會基礎工程

台灣自從2006年由外資企業指出，女性低勞參率造成倒V字型女性就業曲線後，至今不動如山。女性進入職場後，在任何年齡都會輕易以照顧之名「被辭職」，顯示傳統刻板性別角色在二十一世紀台灣依舊根深柢固！顯見只有外資企業在乎女性就業，台灣政府、企業、家庭卻通通都不在意！對此，台灣政府和社會有必要深切反省。

因此之故，下一任總統應推動底下社會基礎工程：

（一）破除刻板性別角色觀，藉學校教育、職訓、社教建立人民的性別平等理念，其重點應擺在教育男女共同分擔私領域（家庭）責任，以及教育女性擔當公領域（職場與公職）責任；

（二）確立政府以性別平等為基本準則，制定育兒、勞動及相關政策；

（三）形塑良善的育兒文化，破除當今盛行的惡性競爭教養方式，及其對小孩及母親的壓力和傷害，所有政策作為尤應避免惡化此錯誤教養方式。

▲ 下任總統應推動破除刻板性別角色觀，教育男女共同分擔私領域（家庭）責任。（圖／新北市立圖書館提供）

2. 擴建0～12歲不中斷的「公共」托育服務

擴建公共托育服務是國家重要的投資，也是對女性（母親、阿嬤、照顧工作者）最有利的政策，不但支持兩代女性就業，滿足人力需求缺口，更創造出大量好的就業機會。

唯有公共化服務方能確保「平價、優質、普及、非營利」的特性，不以營利為目的，由政府制定合理成本，確保所有家庭皆能負擔得起，達到「平價」；政府訂定服務人員合理薪資，管理保障服務品質，達到「優質」；托育服務依需求設點，以利家長就近送托，達到「普及」。

但，台灣公共化托育服務的質與量都有待提升與加強，正是政策得以著力之處。

（1） 0～2歲：實踐居家托育服務公共化，並提升質與量

2022年0～2歲家外送托率只有20％，等於100位孩子中，只有20位孩子送托家外的托育服務，相應的，仍有大半女性（媽媽、阿嬤）被綁在家中無法就業。女性要就業、家庭要雙薪，就需要公共托育服務支持，同時避免男性背負單薪養家的重擔。

檢視台灣0～2歲托育服務，包含托嬰中心與居家保母，兩大類型，其中全台27,134位居家保母，照顧43,309位兒童，由各縣市共71處居家托育服務中心定時訪視輔導，穩定托育品質，並配搭托育補助，有效降低家長托育負擔，可謂公共服務的一環。

▲ 目前整體保母人力面臨嚴重老化，家長只會越來越難找到保母。（圖／《ETtoday新聞雲》資料照，與本文當事人無關）

居家保母的優勢在於，台灣職場工時長且僵化，對多數雙薪無後援的小家庭來說，保母的收托時間彈性大、照顧比低，加班、出差、生二胎需要的夜托皆能與保母協商合作。但，由於過去錯誤政策的影響，目前整體保母人力面臨嚴重老化，50歲以上保母佔6成以上，不久後將迎來退休潮，服務量能大量萎縮，家長只會越來越難找到保母。

對此，托盟呼籲，政府應參採德國成功拉抬生育率時的家外送托率37％，逐年訂定未來四年應達到的目標，藉以推算應充實的托育人員數，並強化居家托育服務中心功能，大力招募新手保母，落實定時訪視輔導，實踐居家托育公共化。

（2） 2～6歲：廢除準公共化幼兒園，並改革公幼，普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務（公幼＋非營利幼兒園）

111學年度全台公共化幼兒園（公立＋非營利＋互助教保中心）僅佔33％，私立（準公共＋私立）佔67％，公私比3:7極為懸殊，公共量能不足，部分服務也不符合時宜。

準公共幼兒園的本質是營利登記的私幼，卻偽稱「準公共」。台灣「準公共化制度」形同韓國「免費私立機構托育」，不乏出現園所巧立名目向家長多收費用、照顧品質參差不齊、教保人員勞動條件不佳等問題，韓國此政策從2012年上路至今已經十餘年，對提升生育及女性就業毫無助益，以致近年韓國生育率居於世界各國之末。

民眾真正迫切需要的是公共化幼兒園（公立幼兒園、非營利幼兒園），但部分公立幼兒園仍舊維持四點放學，又放寒暑假，雙薪家庭根本無法使用。據教育部統計，110學年度公共化幼兒園辦理延長照顧服務開辦率82％，顯示還有18％的托育服務時間不完整。

▲ 韓國「免費私立機構托育」政策從2012年上路至今已經十餘年，對提升生育及女性就業毫無助益，以致近年韓國生育率居於世界各國之末。（示意圖／CFP）

對此，托盟呼籲，政府應廢除準公共化幼兒園，將預算改用於改善公幼服務時間及人力編制，責成全國各縣市普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務（公幼＋非營利幼兒園），讓全國各地有需要的家庭皆能免抽籤得到服務。

（3） 6～12歲：擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30％

公共托育服務應適用於所有年齡階段兒童，包含6～12歲國小學童的課後照顧班，據教育部統計資料計算，近年來，國小課後照顧班涵蓋率提升的速度極為緩慢，106年度14.5％，經過四年，110年度僅提升2％，來到16.8％。

國小課後照顧班一方面支持家長安心就業，另一方面讓兒童在安全又寬闊的校園內活動，免除交通接送的疑慮；校內多元的活動安排，讓兒童做作業之餘，也鍛鍊體能，及豐富生活知識。實務經驗顯示，此服務能夠充實學童的學習成果，有利於他們未來的發展，若能普及實施，將能發揮厚植未來國力之效。

根據2018年衛生福利部「兒童及少年生活狀況調查」，有高達45.6％的家長認為應加強兒童課後照顧服務，26.4％認為應增設兒童課後照顧服務班。

對此，托盟呼籲，應擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30%，支持家庭無後顧之憂的安心就業，也給孩子安全適性的學習空間與內容。

▲ 國小課後照顧班一方面支持家長安心就業，另一方面讓兒童在安全又寬闊的校園內活動。（圖／記者湯興漢攝）

3. 創設「彈性」育嬰假有效支持家長分工育兒，平衡工作與家庭

「公共托育服務」搭配「育嬰假」是國家維持高生育率不可或缺的政策工具，但台灣的育嬰假「只能以月為單位請領」、「只能用到小孩滿三歲」，僵化又難用。請領比例女性高達八成，顯示性別間的育兒分工極度不均，難以發揮支持女性就業、支持雙親共同育兒的功能。

育嬰假彈性化是國際趨勢，正也是台灣制度改革的解方。讓育嬰假更有彈性，對員工來說，提高兼顧工作與育兒的可能，將請假的機會成本降到最低；對雇主來說，穩定留住員工，免去尋找替代人力的時間費用訓練成本，一旦企業職場支持員工育兒，更容易招募員工，員工也更願意生養。且國際經驗證明，彈性育嬰假提高男性請領意願，一旦父母都會請育嬰假且會重返職場，更將減少職場對女性的歧視，回過頭來達到職場環境、育兒分工的性別平等。

對此，托盟呼籲，應儘速修正育嬰假相關法規，允許以「日」或「小時」請領，且用到小孩滿八歲，以協助父母輪流休假因應小孩生病、幼兒園或保母由於腸病毒等原因停托等等急迫的情境，而能共同兼顧工作與育兒，讓小孩照顧不受疏忽，而又能享有父母雙薪帶來的有利成長環境。

▲ 現階段台灣的育嬰假「只能以月為單位請領」、「只能用到小孩滿三歲」，僵化又難用。（圖／記者姜國輝攝）

2022年2月16日，托盟發起「新增親職假」網路連署行動，共收集2,778份支持，底下摘選參與連署之民眾對於新增親職假的迫切需求：

「有了親職假後，我要提前一小時下班接小孩，買菜、煮飯、整理家裡，讓時間更充分運用」（編號14連署者）

「有了親職假後，我打算和先生可以在需要處理家務、寶貝有突發狀況時，可以輪流請幾個小時或幾天的假，支持我們持續工作的同時也能好好照顧家庭生活，促進一家人的身心健康！」（編號45連署者）

「有了親職假後，小孩生病再也不用用特休假來請了，每年特休假都請在小孩身上還是不夠用，一定會扣到薪水」（編號212連署者）

「有了親職假，因為不需要擔心小朋友的照顧可以讓自己或另一半在職場上達到更高的效率」（編號2032連署者）

「有了親職假，可以更彈性請假處理小孩危機議題，不用擔心假不夠不敢用，或是影響考績，也不用趕著下班交通阻塞來不及接小孩！！不會擠壓到夫妻、小孩跟相關照顧者的時間跟情緒，更能維持彼此關係」（編號2143連署者）

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