梅復興/2019年度美臺軍售展望脈動

▲F-16V。(圖/翻攝自洛克希德馬丁官網)

▲F-16V。(圖/翻攝自洛克希德馬丁官網)

●梅復興/台海安全研析中心主任,長期鑽研國防,嫻熟美台安全關係,曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊。

進入己亥年春,距美國上次對我軍售已近兩年的時間了。 由於2017年6月的那次軍售基本上是處理「前朝」就已談妥的案子,嚴格來説無論川普還是蔡英文上任以來都還沒有在這領域正式交手過。

M1A2戰車

蔡政府去年初夏前後遞送的軍購申請,在美政府作業了相當時間,其中部分 (後勤補保持續,續購地面部隊使用的導引彈械,如便攜式防空與反裝甲武器等)公文作業泰半已完成,但M1A2戰車案則仍在走跨部會審查程序。

美國在考慮提供我國的構型係以M1A2 SEP V3為基線,裝備規格與美軍相同,也使用燃氣渦輪機,惟不包括部分美軍專有之指揮管制系統軟硬體。後者雖說是「軟硬體」,但主要訣竅還是在軟體部分,而我軍方據稱也在研究自行發展同級系統。

美方之前確曾對我採購M1A2之需求邏輯與優先排序等有些質疑,至少直至去年底左右都還不太確定究竟會否同意出售,甚至還一度傳出美方可能傾向不支持該項軍售。雖然業界對此案能否通過迄今仍不敢掉以輕心,但歷經了過去幾個月的跨部會審查後,今年初以來狀況似已遠較之前樂觀。美國國防部與國安會目前仍在針對該案進行最後核商。

這箇中的隱意乃是,美方已有開始逐漸淡化過去十餘年來在臺灣建軍議題上強勢「下指導棋」作法的跡象。也就是,即便不完全認同臺灣申購某些軍備的建軍作戰理念,也會盡可能的尊重我方自主性,避免予人過度「頤指氣使」(「我們美國比你更明白臺灣的防衛需要」)的印象。在較深層意義上,這亦是對我國主權之低調肯定,或值得我們珍惜。

軍售常態化

對台軍售在川普政府核心政策官員大力支持下,正朝 「常態化」方向推動。 即臺灣可以隨時遞件申購,而美方則依正常程序隨即審查,批准並通告國會。

另外,台灣方面也對軍購的程序做出一些調整,對於過去十來年間所慣用的先提出「要價書」 (LOR for P&A) 要求美方正式報價,待完成建案程序後,再向美方提出「發價申請書」(LOR for LOA)的二階段式做法,據了解將逐步修正為(至少對於確定會買的武器) 直接遞送「發價申請書」 (LOR for LOA),以縮減雙方作業時間,並力求與軍售常態化同步。譬如說,我國這次向美新購66架F-16戰機,就是改採直接遞送「發價申請書」(LOR for LOA)的做法。由於「發價書」(LOA)就是兩國政府間的軍售契約,所以遞送「發價申請書」基本上可視為議約前的最後動作了。

然而,雖然原本預期去年底就該有部分軍售通告國會,但迄今仍未見華府有任何動作。華府圈內人士認為,除軍售作業需時外,也可能受到包括適逢美國聯邦政府關閉停擺,美中貿易鏖戰時點敏感,美國務院亞太助理國務卿與(主管美臺關係的)東亞局人事一直未定等影響,致使有所延宕。

臺灣關係法將屆40周年

但部分前述因素現已漸明朗,去年我方申購的武器項目業已多半完成審核作業,應可望在未來數週内開始通知國會的作業。

由於4月10日即將是臺灣關係法(TRA)生效四十週年,屆時將是美國以藉履行臺灣關係法精神,再次彰顯對臺灣的支持與對臺海和平穩定實質關切暨具體作為的最理想,最具象徵性時點。故華府人士普遍認爲在TRA 40週年的前後,美國政府將會有包括軍售在内的友臺/惕中政策動作。

當然,除了TRA 40週年,今年還有其他美臺關係上適於著力的地方。台灣明年一月的大選,又是一個雙方都希望能藉此機會表現與獲得政治暨戰略加持的例行支點。軍事安全合作(包括,但絕不僅僅限於軍售)是雙方用的最經常,也最嫻熟的授受支持形式。而川普政府會以何種形式對(日益蒙受中共軍事恫嚇威逼的)臺灣在明年初以前展現支持並戰略送暖,很值得關注。

F-16V戰機

循此脈絡,臺美雙方早已就某種大型軍售低調進行磋商,做為今年的突破性軍事合作圖騰。增購戰機的構想其實在2017年底就已出現雛形, 雖然美國務院系統資深代表去年6月訪臺時,曾嚴告蔡政府不得申購先進戰機,但該案隨後仍繼續推動。建案作業於去年底積極進行,而發價申請書(LOR for LOA)終於趕在2月27日正式發出,開始進入審核程序。國軍雖稱之為F-16V,但實際上最後獲得的機型應該還是F-16V Block 70/72。也就是,結合後期F-16C/D 的機體結構基線以及(臺灣出資研發的)F-16V航電系統之構型。

▲▼F-16 Block 70。(圖/翻攝自洛克希德馬丁官網)

▲F-16 Block 70。(圖/翻攝自洛克希德馬丁官網)

66架F-16戰機的採購案,美方人士估計將價值八十億美金,並可能包含部分新任務裝備與精準導引彈械。這將是臺美之間近年來單一最大宗的軍售案,如果順利批准,將是我國27年來首度自美國獲得新的戰機。 更將會是我自2006年起正式爭取籌購新戰機(鳳隼案)以來,在多年屢遭美國拒收我方要價書(LOR)的待遇後,首次有機會考慮出售。無論怎麼看,其意義都不可謂不重大。

至於何時可能會有答覆,目前仍未可知。 但勢必會在明年1月之前。且根據美國慣例,此類的政治加持動作會在選前一定的時間祭出,但不會在太接近選舉日期,以免招意圖影響選舉或偏頗特定參選方之質疑。若再參考2011年的經驗以及美國國會本年度的議期,所有的對臺軍售案,包括F-16V戰機在内,今年最遲應該不超過10月就會通告國會。

根據以往各國採購F-16的經驗,通常是在簽約的36個月後即可開始交機,而66架則應該四、五年内便可完成生產。也就是說,全案期程當在八、九年之譜。 這批F-16V採購成本高達八十億美元,將近目前年度軍事投資預算的三倍!即便分成9年編列,每年也都會佔去軍事投資預算約三成,勢必嚴重排擠原已規劃之建軍整備計劃,並使佔GDP比例已長期偏低的國防預算整體更形吃緊。有鑒於此,據美方高層人士日前對筆者透露,臺北正規劃動用特別預算以支應採購F-16V所需之巨額經費,並預計將以80億美元(之等值臺幣)為編列目標。至於蔡政府有否足夠政治資本通過這麽個規模的特別預算,則目前尚難逆睹。

付出如此高昂的(財政+政治)代價是否值得?此案所需考慮的因素繁複,並非純軍事暨或過度簡化的選舉政治解讀所能涵蓋。筆者之前就曾針對採購F-16V戰機的邏輯做過評析,這裏不再贅述。然若從不同的高度來審視,美國同意售我新戰機,即便只是第四代後期水準的F-16V,而非第五代的技術 (如:F-35),那仍是代表顯著的立場轉捩。

即從過去十餘年來只鼓勵,甚至侷限台灣從事被動防禦 (刺猬戰略),視我為日益邊際化的擱淺航空母艦,如今卻走向支持台灣籌建足以為區域安全做出積極貢獻的主動作戰能量。也就是說,縱然目前買不到F-35B,但美國能同意打破13年來的禁忌,再次提供我新戰機,這本身就蘊意著重大的範式轉換。故這次買F-16V顯然戰略意義遠高於技術世代與實際作戰層面的考量。對我們而言,最重要的是能否體悉其深層意涵,並在攸關國家安全的兩岸競和關係中睿智,技巧並善加運用這珍貴又難逢的籌碼。

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台北出生,旅居美國。長期鑽研國防,嫻熟美臺安全關..

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