【走向內閣制】彭錦鵬/議會內閣制很好 但台灣修憲難

▲近期有意角逐總統大位的候選人,對於台灣是否該改走內閣制,各有不同看法。(合成圖/ETtoday資料照)

●彭錦鵬/台灣大學政治系碩士在職專班總顧問

每次總統選舉之前,候選人常提修憲的建議。郭台銘建議應朝內閣制修憲,如果選上總統,兩年後將調整內閣權力和立法院的配套,立法委員可以兼任內閣部會首長。朱立倫也支持內閣制,但是修憲需要時間,此前可恢復立委的閣揆同意權,同時總統應到立法院報告國情。比較特別的是,韓國瑜提出修憲讓總統兼任行政院長。

憲政制度最粗略的分類是:議會內閣制、半總統制(或稱雙首長制)、和總統制三大類。議會內閣制(事實上,英文原名是國會制parliamentary system,最多可稱為議會制,但是我國仿日本稱為內閣制)是歐洲國家最主要的憲政制度,50國中,32國採用,幾乎所有歐洲先進民主國家都採用,法國是例外,採用半總統制。總統制是美洲國家最主要的憲制,22國中,19國採用,中非、南部的西非、中亞國家也很普遍採用總統制。

議會內閣制、總統制、或者半總統制比較好,是中華民國1947年行憲以來爭論不休的議題。我們不妨看一下,國家競爭力排名中,哪些國家競爭力比較高。瑞士國際管理學院IMD2018年的國家競爭力排名中前30名國家,不計算委員制的瑞士、中國、香港、王國的卡達、阿拉伯聯合大公國的話,議會內閣制有20個國家,半總統制4個,總統制只有美國。很明顯的,議會內閣制占最大優勢。

議會內閣制的制度優勢也非常人性化。簡單地說,全國各地的選民只要透過「一次」國會議員選舉,就可以選出大致上代表2萬到10萬人口的國會議員。擁有最多國會席次的政黨,或者政黨聯合,就變成執政黨,並且由執政黨的領袖擔任總理(或者君主制的首相,其實英文都是prime minister)。國會議員雖有任期,但是國會議員兼任的總理只要做得好,就可以不斷連任。但是總理支持度低或政策失誤,就得下台。國會議員需要的選票數不多,總理人選更容易連任,因此也不太需要瘋狂的政策買票。這也是為什麼國內政治學者、有識之士一直支持內閣制的原因。

▲筆者認為自1990年代以來,美國政黨意識形態兩極化情況加劇、僵持,不斷發生聯邦政府關門的困境。(圖/路透)

長期來看,總統制在世界各國中,大概只有美國運作比較順暢、受到肯定。但是1990年代以來,美國政黨意識形態兩極化情況加劇、僵持,不斷發生聯邦政府關門的困境。政治學者的研究指出,總統制面臨的制度缺陷是非常清楚、明顯而無法彌補的:
1、選民同時選出總統和國會議員,則行政、立法誰比較地位高呢?
2、總統和國會議員都有固定任期,總統和國會多數黨不同黨的時候,就會造成國政僵局。
3、總統既為國家元首,也是政黨領袖,兩樣角色是衝突的。

我國的半總統制雖然號稱取議會內閣制和總統制的精華,而去其缺點,但基本上無法避免權責不相符、難以課責的缺點,或達到法國總統傳統上尊重國會多數黨的民主精神。

從理論和實踐來說,我國因為現行制度為憲制光譜中間的半總統制,因此往議會內閣制或總統制修憲都有可能。但是,因為1997修憲,行政院長任命不再需要立法院同意,造成總統有權無責,執政的總統就缺乏修憲的誘因,也造成過去幾年總統越來越不尊重憲法,幾乎達到「天天違憲」的地步。總統半夜發佈部會首長任命消息、在總統府發佈重大政策,都是明顯違反憲法第 53 條「行政院為國家最高行政機關」的例子。

不過,修憲的門檻很高,修改憲法的關鍵是立委3/4的支持,和全國選民半數的通過。再者,憲法增修條文前言所規定的「為因應國家統一前之需要」而引起的統獨爭議,造成修憲難度非常高。如果真要修憲,有幾點可以特別觀察:
1、總統對修憲的意願和意志。
2、執政黨能控制的立法院席次是否超過3/4。
3、選民對於憲政制度的理解和偏好。

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