▲筆者認為獨立機關應更確保獨立性，如中央銀行、選委會、NCC、公平會等，避免主政者透過人事安排進行掌控。（合成圖／ETtoday資料照）
●楊泰順／中國文化大學政治學系教授
台灣總統一人大權獨攬，不僅不必向國會負責，所屬政黨也難以發揮牽制效果。根據美國學者舒格特與卡瑞在上個世紀所發表的總統權力指標研究，台灣總統所擁有的權力，在將近40國直選總統中，排名若非第一也是第二，遠在美國、法國等老牌民主國家之上。 歷史告訴我們，大權獨攬的總統，縱算是透過民主選舉產生，也會有傷害民主穩定的傾向。
為了矯正總統權大卻又不必向國會負責的弊害，有些憂國之士因此主張修憲，呼籲將政體改為內閣制，以集體領導取代一人天下，並允許部會首長可以平等地參與國會論辯。但這些主張者所構想的內閣體制，似乎只是1880-1920年間曾被視為民主典範的「教科書內閣制」。歷經傳播科技與後工業社會的衝擊，原先的內閣制早已發生多次質變與調整，就連創建這個制度的英國，也說不準現今內閣制應有的要素為何。歐陸許多國家自稱採取內閣制，但體制與運作卻與英國的原始模型大相逕庭。主張引進內閣制者，追求的又究竟是哪類內閣制？一旦引進，誰又能擔保適合台灣水土？
▲文化大學政治系教授楊泰順於今日出席「啟動修憲走向內閣制」座談會。（圖／記者林敬旻攝）
除了內閣制早已變種，今天總統制的風貌也與美憲的設計大異其趣。故而，不少學者選擇拋棄「總統制」或「內閣制」的二分法，因為兩者老早在民主運作中渾然一體。李伯特在上個世紀80年代提出以「多數制」或「共識制」，替代傳統的憲政分類，立刻受到學界的廣大響應。根據李伯特的觀點，政府若單憑「簡單多數」便可做成決策，可歸類為「多數制」；而若政策必須與多方協商，取得共識的支持才能取得合法性，則稱之為「共識制」。 此一分類打破了內閣與總統的框架，內閣制雖富含多數制的精神，但卻可能在架構不變下，分享權力而成共識制；總統制雖強調分權制衡，但卻可能因總統大權獨攬而成為實際的多數制。李伯特的分析，著重的是權力的分享與決策的協商，而非死抱教科書的制度設計，相當值得台灣省思。
多數制政府著重多數主宰一切，決策效率固然較佳，但少數因失去參與機會，難免頑抗不妥協引發社會的動盪。故而，實施多數制政府必須有特定條件的配合，如社會本質和諧，政策的對立侷限於經濟社會議題，而非意識形態衝突等。依循這些條件，我們便不難理解，台灣透過多數選舉產生的國家領導人，何以上台才百日便支持度驟降，顯然在台灣這樣一個分裂的社會生態，並不適合實施一選定江山的多數制，就算推出內閣制也是問題依舊。
台灣人不放心的既然是權力過度集中於單一總統，憲政改革的重點便應是決策權的分散，迫使主政者必須透過對話與協商才能形成政策。根據此一原則，改革的重點應是增加國會議員人數，並增加比例代表名額，使得民意的參與更為完整；甚至可以加設國會的第二院，讓少數團體也可以有發聲的平台；獨立機關應更確保獨立性，如中央銀行、選委會、NCC、公平會等，避免主政者透過人事安排進行掌控；強化國會的監督調查權，使多數制的總統無法為所欲為；政府應嚴格監督競選經費保障選舉公平性，也可介入政黨提名程序，避免黨同伐異。
在這樣分權化的改革原則下，總統是否有權無責，將不再重要，因為決策參與者增加總統自然被迫進行政策協商。以美國為例，憲法並未規定總統必須到國會進行國情咨文報告，但在國會分享決策的生態下，提出報告反成了20世紀後總統的年度大戲。在缺乏國家認同的社會中，內閣制針鋒相對的運作模式，恐怕只會加深社會的疑慮。
「啟動修憲，邁向內閣制」座談會於ETtoday播吧重播。
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