王立達/斷送「有線電視」競爭秩序的遺憾判決

▲我國有線電視訂戶數從2017年第四季522.5萬戶的歷史高峰逐步下滑,目前下降到500萬戶左右,約當於2014年下半年的訂戶規模。(圖/取自免費圖庫pixabay)

●王立達/國立政治大學法學院教授

國內有線電視產業近兩年來突發性的移頻、斷訊等市場角力風波不斷,通傳會透過調處等機制積極投入處理。日前新進系統業者北都公司與頻道代理商浩鳴公司為解決2018年授權費爭議,同意依照通傳會規定,在頻道上以5天跑馬燈充分告知消費者後,北都公司就可以更換浩鳴代理的4個頻道。這是有線電視產業多年來罕見,在保障收視戶權益前提下,平和有序地進行頻道更換,已經見到競爭秩序再度回復的曙光。

然而就在此時,最高行政法院針對凱擘公司2016年對新進系統業者設下經營區行政戶數15%的頻道授權費下限案,卻無意瞭解公平會與臺北高等行政法院相當清楚詳細的決定理由,就逕自將兩者的違法認定與4100萬元高額罰鍰都撤銷廢棄。這個判決在產業中發酵後,原本有線電視集團傾軋新進系統業者,以人為障礙阻撓市場競爭的戲碼,相信將重新隆重登台,這次來勢恐怕會更加猛烈。

自從2012年通傳會開放新進系統業者進入有線電視市場以來,對於擁抱新進業者的舊訂戶,既有業者祭出零元看一年的割喉式競爭,新北市的永佳樂、全聯、大豐都因此被公平會處罰過,無怪乎這幾年其中部分財報頻頻出現赤字虧損。頻道代理商由其中與系統業者有牽連的幾家帶頭發動,對於新進系統業者一律按照經營區行政戶數15%收取頻道授權費,導致新進業者訂戶數遠低於此數,卻被迫為不存在的「幽靈訂戶」繳交授權費,造成新進業者入不敷出,更無法攤提購置設備線路所投入的前期固定成本。

▲筆者認為本案最高行政法院撤銷原處分的各點理由,其結論都是沒有對該院認為的關鍵重點說明清楚,因此公平會都有補強證據及理由論述,重新作成裁罰處分的法律上空間。(圖/記者紀佳妘攝)

公平會調查發現,新進業者2015年開播後,同年底為每一實際訂戶所支付的頻道授權費,竟然高達同區既有業者的10~12倍。到2016年6月底訂戶數目雖有顯著成長,新進業者為每戶支付的授權費仍為同區既有業者的3.3~4倍,形成市場參進重大人為障礙,嚴重破壞有線電視產業的競爭秩序。公平會在2016年11月對當時三大頻道代理商全球數位、凱擘與佳訊,分別處以4000萬到4500萬元的罰鍰。由於沒有按時改正這種不合理的差別待遇,公平會在2017年9月再度處以1000萬到1200萬元的罰鍰。經歷二次重罰之後,從2017年開始頻道代理商授權費收取下限降為行政戶數10%,約當於新進業者當時及目前在各區實際訂戶數,人為競爭障礙才獲得緩和。

新進業者由於跨越多個經營區,目前各區總訂戶數已經追上既有業者,然而既有業者向來享有以低於實際戶數的簽約戶數作為計價基礎的折扣,新進業者至今無法適用,不合理差別待遇仍然存在。惟不可諱言,公平會兩度動用重罰,對於保存有線電視得來不易的市場競爭,恢復應有的競爭秩序,確實具有重大貢獻。最高行政法院突然撤銷公平會先前決定,不僅破壞這個產業逐漸回復中的市場競爭秩序,在判決中對於本案事實與公平法上的差別待遇,以及公平會和一審法院的調查成果也有幾點非常明顯的誤解與忽視,令人相當遺憾:

一、凱擘2016年頻道銷售辦法中規定授權費下限為經營區行政戶數15%,如果系統業者實際訂戶超過此數,就按實際訂戶數收取授權費。臺北高等行政法院判決理由開宗明義指出,依照證據調查結果,這項規定在業界授權實務上僅適用於新進業者,既有業者都以去年授權費總金額進行協商調整,並非根據行政戶數15%或是實際訂戶數,故不能以新舊業者一體適用該銷售辦法為由,否定有差別待遇存在。但是最高行政法院完全忽視一審認定的此項事實,自行重新認定銷售辦法一體適用於新進業者及既有業者,並指責一審及公平會沒有根據該辦法論斷有無差別待遇存在,形成該院最主要的撤銷改判理由。最高行政法院忽略整段一審判決理由與相關證據,在審判中沒有斟酌重要證物,乃是重大疏漏,構成再審事由。而且取代一審自為事實認定,也違背最高行政法院在司法體系與行政訴訟法上作為法律審的基本定位。為了避免本判決開啟競爭秩序再度崩壞的大門,職司守護市場競爭的公平會有必要提起再審,以把握扭轉本判決的機會。

▲有線電視業者凱擘,旗下還有「凱擘大寬頻」的上網服務。(圖/記者陳世昌攝)

二、凱擘公司每月每戶授權費固定為58.2元。為比較新進業者與既有業者實際支付的授權費差距有多大,公平會與一審法院核算作為計價基礎的簽約戶數與實際訂戶數兩者比率,發現新進業者2015年底簽約戶數約為實際訂戶數的6倍,但是既有業者只占實際訂戶數的5成到6成,差距之大,令人咋舌。這些簽約戶數都是以授權費總價除以每戶授權費直接得出,乃是授權實務上用以評估價格高低的衡量基礎,並非脫離現實憑空想像的虛擬事物。然而最高行政法院雖然承認簽約戶數巨大差距乃是行政戶數15%門檻的實施結果,但卻稱之為「虛擬簽約戶數」,認為和凱擘是否涉及差別待遇並不相關。事實上銷售辦法本身,無論以行政戶數15%或是實際訂戶數作為計價標準,都是針對用以計價的簽約戶數所作成的具體規定,兩者本就是同一事項,不得任意冠以虛實之名而排斥其一不予考量。

至於既有系統業者,實際上並未適用銷售辦法,因此必須核算相對應的簽約戶數,方能看出差別待遇對於新進及既有業者所造成的真正影響。公平會與一審法院核算之後,果然發現既有業者享有低於實際訂戶數的各種折扣。對於這些折扣,最高行政法院認為是根據銷售辦法以外的其他原因,與本案無關,完全不納入差別待遇的考量範圍。然則新進業者可否享有既有業者的各種折扣,本就是有無差別待遇應該考究的重點所在,本判決直接切割不予論究,在適用法規與論理法則方面都產生明顯錯誤,同樣構成再審事由,公平會應該儘速提起再審,以免對於競爭秩序造成傷害。

三、前述最高行政法院的整體認定方式,顯示該院對於差別待遇仍然抱持相當僵硬而形式化的觀點,只願意從銷售辦法規定文字本身考察是否一體適用於新進及既有業者。至於在頻道授權實務上實際適用狀況如何,有無該辦法未規定的其他折扣存在,以及授權費實際負擔差距有多大等各種事實上的差別待遇,則全然不在該院考量範圍。如此形式而僵化的法院觀點,完全不從效果面考量凱擘公司整體授權作法對於兩類不同業者在市場上造成的實質影響,在產業中怎麼能夠妥善地對抗充滿各種策略性規避的反競爭行為,實在讓人充滿了疑問與不安。

四、有關公平會原處分認定構成差別待遇的對象,是否包括新舊業者一體適用簽約戶數下限(即MG制度本身),還是只針對授權費計價下限高達行政戶數15%,導致新舊業者實質上面對不同的授權交易條件,公平會和一審法院在訴訟過程與判決中一再說明原處分並未涉及前者,並且對於兩者清楚作出區辨。然則最高行政法院仍舊無意理解其中的區別,只在表面文義上作文章,認定原處分違反行政行為明確原則。此一判決見解同樣涉有違反論理法則與適用法令顯有錯誤的問題。

 

▲有線電視集團擠壓防堵新進業者與MOD、OTT等網路收視平台,裹脅國內各種影視服務與之一起沈淪,結果導致Netflix、愛奇藝等境外平台大軍壓境。(圖/netflix)

我國有線電視訂戶數從2017年第四季522.5萬戶的歷史高峰逐步下滑,目前下降到500萬戶左右,約當於2014年下半年的訂戶規模,滑落速度並不快。有線電視產業迄今仍然擁有廣大觀眾群,在政經社文等層面依舊相當重要。對於最高行政法院所造就的上述謬誤,公平會即使不尋求再審救濟,也應該針對本案重新作成裁罰處分。事實上有線電視集團擠壓防堵新進業者與MOD、OTT等網路收視平台,裹脅國內各種影視服務與之一起沈淪,結果導致Netflix、愛奇藝等境外平台大軍壓境,本土平台至今一厥不振,從文化及產業觀點都非常值得擔憂,亟須運用公平交易法重建自由、開放與公平的產業競爭秩序。本案最高行政法院撤銷原處分的各點理由,其結論都是沒有對該院認為的關鍵重點說明清楚,因此公平會都有補強證據及理由論述,重新作成裁罰處分的法律上空間。

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