【頻道授權亂象】李禮仲/最高行政法院拋出解方

▲▼北都數位有線電視(圖/北都提供)

▲筆者指出,最高法院之判決,讓有線電視頻道市場回歸自由競爭市場機制。(圖/北都提供)

●李禮仲/國立台北商業大學副教授

在105年11月公平會重罰凱擘、全球數位及佳訊等三大頻道代理商1.26億以來,我國有線電視頻道市場,似未出現正面之影響,反而市場上出現新進業者,藉公平會處分之名義,要求頻道業者(含頻道代理商)再為降價。

而既有業者眼見新進業者竟可在不付費的情況持續播送,有樣學樣下,亦要求頻道業者應降價,否則不願意給付授權費,公平會之處分可說是治絲益棼。

▲凱擘等三家頻道代理商2016年遭重罰,NCC副主委翁柏宗表示此案由NCC主動移送公平會。(圖/記者林睿康攝)

公平會之處分治絲益棼

頻道業者因此在107年至108年將近二年時間,無法向北都數位、全國數位等新進業者收授權費,僅能請求通傳會(下稱NCC)進行調處。

在長達半年之調處時間,NCC盡最大努力協助,然在北都數位、全國數位堅持以公平會處分所要求之交易條件洽談下,多次調處始終無法達成共識。NCC亦擔憂斷訊之影響,只能透過不斷召開調處或協商會議,一再透過公權力防免頻道業者斷訊危機。

▲李禮仲指出,北都數位、全國數位堅持以公平會處分所要求的交易條件洽談,結果多次調處無法達成共識。(圖/記者紀佳妘攝)

最高行政法院判決撥亂反正

此情況終於在108年10月17日,最高行政法院判決公平會敗訴後出現曙光。

媒體陸續報導此判決後,原本持續藉公平會處分而不願下架頻道之北都數位,於108年10月底,即突然向NCC申請下架浩鳴公司所代理的4個頻道;並於108年11月4日上架NHK資訊台、壹電視電影台、壹電視綜合台、WaKuWaKu Japan等四個頻道。有線電視頻道長年遭批評如一灘死水之狀況,因此一判決終於有所變動,亦使公平會原處分打亂之有線電視頻道市場回歸正常。

公平會遭最高行政法院廢棄之行政處分,其處分之核心事實在於:公平會認定「凱擘公司就其代理頻道,於105年度授權費用之收取,對全國數位等4家業者,係以行政戶數之15%MG門檻作為交易條件,但對於既有業者則以實際訂戶數再打折為交易條件」,但其推論出之方式,是以適用MG之結果反面推論。

認定差別待遇之迴異

舉例來說,依公平會之邏輯,如有餐廳因成本等諸多因素,要求最低消費為100元,而分別有消費者點了50元的咖啡(因低消為100元,該名消費者每杯咖啡要付出100元之代價),與另一名消費者點了三杯50元之咖啡(每杯咖啡平均單價為50元),即進而論斷,餐廳要求前者付出2倍於後者之價格,而有差別待遇。

最高行政法院直接指出,公平會無視餐廳對所有消費者都採取低消之作法,並未有差別待遇。而且如要論斷,亦應係審酌餐廳訂有低消是否合法,或是低消應訂什麼樣的價格方為合理,然公平會卻捨此而不為,直接倒果為因,以適用低消之結果,去論斷業者存有差別待遇,顯然最高行政法院是基於公平會對錯誤之事實作為行政處分基礎,而撤銷原處分。

▲全國數位有線電視公司105年登報抗議頻道代理商差別待遇,之後在多方協調後才以MG15不合理條件勉強獲得頻道代理商授權,埋下之後告上公平會一案導火線。(圖/ETtoday資料照)

《公平交易法》係保護市場之公平競爭

又公平會處分之另一重大問題在於,其忽略《公平交易法》並非保護特定業者,而係保護市場之公平競爭。蓋其原處分無非係認為相關業者無法取得特定頻道,即無法取得與既有業者競爭之可能。

然此顯然無視NCC於101年,開放新進有線電視頻道業者之重要目的,即在於打破有線電視頻道市場萬年不變之頻道內容。公平會卻反其道而行,認為所有業者都應購買相同之頻道方能競爭。此或許看似可保護新進業者,然實際上若新進有線電視頻道業者,採取完全相同之頻道為競爭,對競爭方式亦僅於低價競爭之選擇,否則其又如何與既有有線電視頻道業者競爭取得用戶。

長久以往,有線電視頻道市場終歸會在高度競爭後,取得一定之平衡。最終我國有線電視頻道市場,將又回到那萬年不變之頻道。

此次最高法院之判決,讓有線電視頻道市場回歸自由競爭市場機制,北都數位另外上架之WaKuWaKu Japan頻道,近年來積極取得優質節目,卻始終無法在基本頻道上架,面臨是否停止在我國經營之困境,則為此案帶來的效應。

▲李禮仲指出,北都數位另外上架的WaKuWaKu Japan頻道,因無法在基本頻道上架,面臨是否停止經營的困境,是此案帶來的效應。(圖/鏡週刊)

禁絕「大碗公」敗部復活

先前台北高等行政法院對公平會之處分(針對佳訊視聽這家頻道代理商),認定:

「新進或既有之系統業者之產品元素並無不同,即使將元素組合,彼此間並無太多水平差異組合可供消費者選擇,最後仍以『大碗公』形式爭取消費者,其結果必然導致系統業者間削價競爭,以邊際成本提供服務,或於短期內以低於邊際成本之價格爭取用戶,此競爭之結果,可能導致有線電視頻道市場僅剩下少數具規模優勢地位者存活。且此有線電視頻道產業結構也可能因被告(公平會)強制依一定條件締約更為固化,反而導致其他新開發之經營方式或新進系統業者更無生存餘地。」

清楚的表明,公平會之處分並無益處,反而對我國有線電視頻道電視市場產生嚴重衝擊。

▲台北高等行政法院對公平會的處分指出,系統業者用「大碗公」的形式爭取消費者,必然導致業者間削價競爭,使新進業者無生存餘地。(圖/姐妹淘甜美食光提供)

最高行政法院判決拋出定錨與解方

故在此次最高行政法院判決後,有線電視市場立即出現頻道有所變動的正面結果。

而最高行政法院確定「凱擘公司就MG制度,是一體適用於市場上所有業者而無差別待遇」之事實,依法公平會已不得就此同一事實為相反之認定,未來是否要讓有線電視頻道授權市場回歸市場機制,而讓其他頻道業者有如同北都數位與浩鳴公司案件中,因授權條件無法達成共識,北都數位亦不強求以同樣之頻道為競爭,而取得上架之機會,此值得相關主管機關深思。

目的事業主管機關之角色

產業發展與市場公平競爭之行政監理,有時相符,但有時相悖。

有線電視頻道市場之目的事業主管機關「國家通訊傳播委員會」對頻道代理授權金收取之監管,相較於主管市場自由競爭之公平會,具對於此一產業之全盤瞭解,方能滿足對有線頻道電視產業發展脈絡及交易商業慣例之行政監管;且可適時透過行政調處,建立合理之有線電視頻道版權授權MG門檻,以維護有線電視頻道市場上下游健全交易秩序,以立正整個產業之發展與確保消費者之收視權益。

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