新冠疫情台灣參與WHO大突破是真的嗎?

▲「台灣挺進WHO」跨黨派歷任衞生署長共同發聲呼籲500萬人民來連署記者會,圖左至右,林奏延、楊志良 、涂醒哲、張博雅、葉金川。(圖/記者屠惠剛攝)

●蔡政修/靜宜大學大眾傳播學系副教授

隨著新冠肺炎疫情延燒,台灣參與世界衛生組織再度成為眾所矚目的議題。根據2月9日外媒(法廣)報導,台灣疾管署副署長莊人祥表示,台灣將以「Chinese Taipei」身分,線上出席11日舉行的WHO全球專家會議。隔日(2月10日)莊仁祥改口稱,台灣將以「台北」名義出席專家會議;稍後台灣有媒體以「突破」(如10日MSN新聞),「突破性發展」(11日華視報導),「突圍」(11日Line today新聞)形容台灣此次的線上參與。

有趣的是,國民黨、時代力量甚至北京都不認同台灣以台北身份參加會議,外交部對此也語焉不詳。2月11日前國民黨主席朱立倫受訪時表示,以「台北」這名稱參與WHO無法為民眾接受,至少要回到觀察員身分、以「中華台北」名義參與所有WHO相關活動。同日時代力量立院黨團總召邱顯智強調,台灣就是台灣,以台灣名義加入各種國際組織應該成為台灣共識。中國外交部發言人耿爽表示,中國僅同意「台灣地區」醫療衛生專家以個人名義參加。

外交部也打起迷糊仗,聲稱經向衛福部疾病管制署瞭解,專家是以個人身分出席,其於線上登入WHO會議系統時只需填寫英文姓名及電郵地址,因此沒有國籍、名稱的問題。到底台灣是以何種名義參與WHO?參與方式有無突破?有必要從歷史脈絡來理解。

▲中國外交部發言人耿爽稱我國專家出席WHO論壇,是中國基於「一中原則」下同意的結果。(圖/翻攝自央視新聞)

2008年台灣二次政黨輪替後,8月馬政府委請友邦聯名致函聯大秘書長,請求第63屆聯大會議審查中華民國(臺灣)2,300萬人民有意義地參與聯合國專門機構活動的基本權利。2009年1月13日世衛來函同意臺灣以「臺北聯絡點」(contact point in Taipei)名義加入《國際衛生條例》(International Health Regulations, IHR)運作。2009年4月28日世界衛生組織幹事長陳馮富珍更致函我行政院衛生署,邀請署長葉金川率團以「中華臺北」(Chinese Taipei)名義及「觀察員」身分,出席5月在日內瓦召開的第62屆「世界衛生大會」。這是民國60年我退出聯合國以來,初次得以參與聯合國體系的正式活動。

應注意的是,台灣是以「中華台北」名義出席世界衛生大會而非參與世界衛生組織,我參與世衛活動的名稱是「台北」,而且除了國際衛生條例外,WHO架構下的菸草控制框架公約(FCTC)乃至全球食品安全、藥品標準等計畫或機制我仍無法參與。所以朱立倫聲稱無法接受「台北」名義參與WHO,要以「中華台北」名義參與所有WHO相關活動的說法,令人有昨是今非的感覺。

然而民進黨政府今日能以台北名義參與WHO專家會議,實為馬政府時期參與國際組織成果的延續,具體參與情形甚至出現倒退2016年台灣再度政黨輪替,當時的衛生福利部部長林奏延直至WHA會議報名最後一天才收到邀請,函件還被添加「聯合國第2758號決議」、「一中原則」等文字。2017年台灣未收到邀請函,正式失去觀察員身分。

即便台灣專家仍繼續參加世衛組織相關技術會議和活動,唯申請出席成功的比例不斷縮小。統計2017年台灣申請參加WHO 18場技術會議只有5件獲准,2018年11件申請案更僅有3件獲准。對照於2009年至2016年間台灣申請136件,出席41次來看,比例從0.3降至0.28,再降至0.27。

▲針對耿爽發言,外交部反擊表示,中國將政治考量凌駕於人類健康之上,以虛構的「一中原則」打壓及矮化我國國家地位與尊嚴。(圖/記者湯興漢攝)

由此可見,大陸對台灣國際空間的打壓基本上不因為台灣政府更迭而改變,差別在於國民黨政府秉持憲法規定的一中架構與對岸互動,所以打壓的強度稍為減小。

如2009年9月世衛秘書處關於臺灣適用《國際衛生條例》的內部文件,延續中國在2005年7月與世衛秘書處簽訂「秘密備忘錄」的精神,要求臺灣醫療衛生專家參加世界衛生組織相關活動與會議必須在五周前提出申請,並轉中國衛生部審核;同時必須以個人身分出席,層級要在處長以下,且會議資料一律註明是來自「中國臺灣」的專家。臺灣如果發生重大疫情時,什麼是重大疫情,須由中國衛生部認定,世界衛生組織是否需派專家協助臺灣,也要由中國衛生部同意。

鑒於中國在以主權國家為會籍要件的國際組織具有強大的影響力, 馬政府強調「有意義的參與」,並企圖在管轄權統治權的實踐中確立兩岸是有分別的政治實體。例如臺灣首例H1N1新流感確定病例原本被世界衛生組織納入中國,經過積極交涉,世界衛生組織網站從2009年5月23日第37號公報後,將臺灣病例以「中華臺北」名義,在表格最後的備註欄位單獨註記,不再被納入中國。

從以上說明可知,台灣專家線上參與WHO於2月11-12日於日內瓦舉行的新型冠狀病毒專家論壇,就代表機構名稱而言應該是「台北」;然而對中國而言,台灣參與專家的個人身份是「來自中國台灣的專家」。如果台灣真要在參與WHO事務上有所突破,至少要在名稱或參與方式上有所提升,例如以參加WHA的名稱「中華台北」參與WHO活動,毋須經過北京同意。

對照於馬政府時期臺灣作為世衛網站上唯一以備註方式通報新流感病例的獨立衛生實體,蔡政府時期的新冠肺炎病例被歸於中國,顯然無法簡單的以「一個中國」來解釋。然而北京政府在自顧不暇的情況仍持續在病例統記上給台灣穿小鞋,導致菲律賓、南韓等國家基於政治理由將台灣視中國疫區,提出飛航禁令(菲律賓)或旅遊警示(南韓),無一不加深台灣民眾對「一個中國」的反感。

弔詭的是,台灣參與國際社會最常使用的名稱「中華台北」,就是在一個中國架構下經由兩岸協商做出的安排。鑒於北京對台政策的鐵板一塊、以及掌控聯合國等國際組織議程的強大能力,現階段台灣應該盡量爭取大陸民心改變北京對台政策,避免激化兩岸人民對立、提高台海安全風險。未來兩岸關係何去何從,考驗政府與人民的智慧。

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