林騰鷂/國會正常化 人民才會是真頭家

 ● 林騰鷂/東海大學法律學系退休教授

對於新國會,國人有很多的期盼。多家平面媒體,連日來以社論或專論點評,指出立法院歷近30年的演變改革,卻成了總統的應聲蟲,及聽命於行政體系的「立法局」,甚或存在著許多「萬年國會」的遺病!

其中,最明顯的是,憲法第 68 條所規定二月至五月;九月至十二月的常會會期仍續存在,而這只有八個月的短暫會期,在今年2月1日新國會成立,開會選出正、副院長後,變相停會,又被縮減了20天的會期!

立法院這種恣意停會,幾已成為常態,如立委為了自己的選舉,從去年12月18日至30日也停會,置民國109年度中央總預算於不審,直至大選後召開臨時會,才於1月22日通過中央政府各機關2兆多元的總預算,但已較《預算法》第51條規定的11月底前,晚了一個半月,這種不能依憲合法開會,為人民看緊荷包的國會,正是平面媒體所指威權統治支配下之「萬年國會」的作為!。

▲立法院新會期開議,立法院長游錫堃。(圖/記者李毓康攝)

更加諷刺的是,新年伊始,各行各業都在競競業業,從事社會分工的時候,國會居然遲不開議,以致行政院在去年8月所送109年度國營事業預算與各項非營業基金共約5兆元的預算,在大選後,立法院已由第九屆誇到第十屆,仍不加以審議。這個比中央政府2兆多元多出逾一倍半的預算,立法院至今不能依預算法第12條規定及時審畢,是國會非正常化之冰山一角!

特別是,這三年多來的中央政府總決算審核報告,立法院均不能在法定期間完成審議,而逕行適用決算法第 28 條:「立法院應於審核報告送達後一年內完成其審議,如未完成,視同審議通過」之規定,來解除各中央機關首長施政之財務責任。這種怠惰,已全然破壞總決算制度所要達成中央政府財務公開,取信於民之目的!

國會之非正常化,也在於集會程序不當!立法院職權行使法第四條、第六條至今仍規定,只要有立法委員總額三分之一出席,就可開會,而出席委員過半數之同意,就可決議管控國家預算、通過影響人民權益之法律案!這種比一般人民團體開會,要有過半數出席,出席人數過半數,才能決議之低度規定,更是違反民主多數決定,背離會議基本原理,凸顯國會之非正常化!

又國會不能正常代表民意,蔡英文早在民國103年,以民進黨主席名義,發表「我對憲政改革的主張」時,就認為憲政最重要的,是解決當前國會與民意脫節的問題,但她就任總統後,卻放任這個問題繼續惡化,使立法院淪為總統的傳聲筒,而沒有解決國會不能正常代表民意的問題!

另國會不能在上個會期及時通過關係國土保安的礦業法、影響青年享受公平、良好教育之私校法,防止不良關說之《遊說法》等修正案,以及不能迅速制定扼止貪污腐化的《揭弊者保護法》、禁限胡亂酬庸的「政府控制事業與團體管理條例」等新法案,以致這些法案因屆期不連續審議而作廢,也充分顯示國會立法效率之不正常,已影響到人民的重大利益!

▲立法院會審議「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例草案」國民黨總召林為洲、立委江啟臣,民進黨總召柯建銘在議場溝通。(圖/記者屠惠剛攝)

在憲法增修條文多次修正後,立法院已成為唯一國會,但並未完全承接原國民大會及監察院的憲政職權。特別是民主國家廣泛的調查權,大部分仍由監察院行使。大法官釋字第585號解釋賦予立法院非常侷限的調查權,實難制衡總統與行政機關的濫權。又立法院缺乏聽證權,對於行政官員的虛空詢答,也無藐視國會罪之武器可用,以致立法院失去正常國會應有的監督機制!

2月1日游錫堃就任立法院長時,提醒立法委員們應深深謹記「人民是我們的頭家,咱大家應該共同來為頭家加倍打拼,方能不負所託!」,但國會開會時間恣意縮短,集會議事程序不正常、不能正常議決預、決算、不能正常審議法律、缺乏重要的調查權及聽證權,則游錫堃及立法委員們,又如何能「為頭家加倍打拼」?

筆者認為,游錫堃院長及新科立法委員們,應先行檢視當前國會病灶,積極推動國會正常化的改革,才有可能使人民成為真正的頭家,實現真民主!

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